重启改革之路:寻求政府、市场与社会“三只手”的合力
发布时间: 2014-03-25 浏览次数: 8

按照201154日国务院常务会议的统一部署,2011年报送全国人大审查部门预算的98个中央部门,在经全国人大常委会审查批准后,都要向社会公开本部门2010年度三公经费决算数和2011三公经费预算情况,包括公开出国()费、车辆购置及运行费、公务接待费三公经费和行政经费支出情况。然而,截止201177日,仅有科技部、中国工程院和国家文物局三家中央部门公开了三公经费情况,而后在社会各界的广泛关注下,尽管至2011715日,又有20余个中央部门公开了2010年和2011年“三公”经费决算数与预算数,但公开“三公”经费与行政经费支出情况的中央部门仍然不到所有应该公开部门总数的三成,这就导致了一个令人尴尬的局面的出现:“中南海的政策”在中南海里就打起了折扣,遑论还要走出中南海。这一尴尬事实折射了由政府单方面推动的改革进程的困境——自我更新动力不足。

当代中国的改革已走过三十多年的发展历程,改革给当代中国社会的发展所赋予的强大合法性以及所注入的源源不断活力如今却遭遇到了前所未有的阻力,其根本的原因在于三十多年的改革历程一方面对高度垄断与集中的权力格局并没有形成有效的冲击和改变,相反由此沉淀了日益刚性化的利益割据与利益固化格局,一些既得利益集团阻挠、压制与异化改革的做法令人齿冷,另一方面三十多年的改革历程也没有有机形成政府、市场与社会三者良性互动格局,更谈不上有效地发挥作为“看得见的手”的政府、作为“看不见的手”的市场、作为“体现主体性力量的手”的社会这“三只手”的合力,而只是更多的是依赖一方力量的单兵突进和浅尝辄止,甚至更多地依赖和迷恋作为“看得见的手”的政府的强大干预和控制能力,其结果必然导致当代中国的改革步入了一个欲进不明、欲停不能、欲罢不行的进退维谷状态。在事关当代中国未来历史命运的紧要关头,站在历史的制高点,全面反思过去,全力关乎当下,审慎谋划未来,重启改革之路,已成为当代中国社会发展与现代化建设的当然选择。

一、建立可信的承诺:作为“看得见的手”的政府之根本职责

20世纪70年代末以后,发端于英国、拓展至北欧诸国以及澳大利亚与新西兰等国、兴盛于美国的以政府自身为改革对象的“新公共管理运动”,掀起了西方发达国家一波又一波的“政府再造”或者“重塑政府”高潮,其核心主旨在于借用基于信息技术的民营化与回应两大手段,全面提升政府绩效与有效满足公民对政府政策制定的公共参与要求这两大政府发展与社会发展目标。在“新公共管理运动”运动开展得最为深入的美国,自1992年克林顿总统上台后,以“绩效预算”为导向的“再造政府”目标把对政府自身的改革推向了一个新的高度,不仅成立了以副总统戈尔为首的国家绩效评价委员会(National Performance Review,NPR),通过了专门为政府绩效制定的法律——《政府绩效与成果法案》(The Government Performance Results Act,GPRA,而且通过自上而下的整体推进,在各级政府中都设立了相应的再造政府机构或者政府治理中心,制定了各种各样的制度规定和实施办法,其结果不仅成功地结束了联邦政府长达40余年的预算赤字历史,而且极大地提高了政府治理的绩效,有效地提升了公众对政府施政的认可度与满意度。

与此形成鲜明对比的是,这波最早发端于西方发达国家并取得巨大绩效的“新公共管理运动”自20世纪90年代中期被引入和推介到当今中国后,至今仍然停留在学者的“书斋式意淫”层面,还没有有效地转化为治理国家和社会的生动实践,更没有成为有效推进政府自身改革的理论与实践工具。即使在一些地方和部门,因为招商引资以及近年来为推进服务型政府建设的需要,借鉴了西方发达国家利用信息技术手段来推进政府流程再造的经验,进行了行政服务流程的优化,但也只是始终停留在一个办事程序的优化和办事效率的提高之上,根本谈不上深层次地对政府自身的结构体系和运作过程进行全面的制度与机制改革与重塑。一个经典的案例是,2008年初中共十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,在提交十一届全国人大一次会议审议通过后,全国自上而下都开始了以大部门体制再造为重点的政府机构改革进程,但三年多的时间过去了,大部门体制名义上是建立起来了,但政府服务意识与政府职能的转变、政府机构与人员的精简、政府办事效率、政府权力的有效监督、政府预算与行政成本的控制等问题,依然不见任何实质性的突破。因此,我们毫不奇怪地看到,多年来,尽管执政党与政府都认识到要进行改革,也在不断地推进改革,但砍向政府这只“看得见的手”的大刀也已经高高地挥舞起来了,却迟迟不见砍下,或者即使砍下了,最终也不过被轻轻放下,而攀附在政府身上的多年累积下来的毒瘤依然如故。

政府作为国家的代表,其施政得当与否,既关乎普通民众福利的增益与减损,又关乎一个国家的兴盛与衰亡。诺贝尔经济学奖1993年获得者美国学者道格拉斯·C·诺思的名言——“国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源,为作为“看得见的手”的政府的治理绩效的正反后果作了最好的注解。因此,既然一方面要最大限度地减少政府的“恶”,另一方面又不得不依靠政府的“恶”,其根本的出路在于建构一种规范政府权力、保护公民权利的政治秩序,而这种政治秩序的奥秘“在于国家能否做出可信的承诺(credible commitments),而这种可信的承诺有赖于建构对官员行为进行可靠限制以及对公民权利进行有效保护的制度体系,而且这种制度体系能够产生使官员们自觉地把维护公民权利当做自己的利益的激励机制”。就当代中国而言,就是要求作为“看得见的手”的政府建立一种可信的政治承诺以及竖立其上的的共识性意识形态,其基本内涵包括基于宪政的政府权力监督体系、基于民主政治的公民参与机制、基于善治的包容性信念体系。惟其如此,才有可能切实地建构起激发各行为主体彼此之间的相互监督与相互信任的稳定政治秩序,从而为各行为主体的角色和行为奠定基本的规范。

二、促进自主决策的繁荣:作为“看不见的手”的市场的力量所在

经过近三十年的封闭式发展以及计划经济的试错过程,我们终于发现因人类自身生存与发展的需要而展开的交换平台即市场的巨大功能,原来它与政府一样,是推动经济发展与社会变迁不可或缺的“轮子”之一。市场经济的本质是竞争性的市场主体通过自主的分散性决策,以达到整个社会资源的优化配置目标,其结果是追求私利的竞争性市场主体不自觉地促进了市场的繁荣,推进了公共福利的增进,而市场的繁荣和公共福利的增进恰恰是一个国家和社会得以持久繁荣的基石。

市场经济的天敌就是借助于“看得见的手”的政府的力量,人为操纵和干预市场,进而形成垄断和不平等的竞争地位,肆意地侵害作为“看不见的手”的市场的自我调节能力,这种做法对于经济发展和社会发展来说,无异于“竭泽而渔”、“饮鸩止渴”。在一些地方和部门,政府部门一方面基于对垄断权力的过于自信,人为规划历时多年的庞大的发展体系,大到经济社会发展一揽子规划,中到产业结构调整与发展,小到一个具体项目运作,事无巨细一切尽在掌握中,“保姆心态”一览无遗;另一方面基于无知的傲慢,根本不知道自身的角色是什么,紧紧拽着权力这根“手杖”而不放,更无以把握政府与市场的边界在哪,也没有能力找到政府与市场的有机平衡点,其结果是损害了公平竞争的市场秩序,窒息了市场主体的自我决策和自主发展能力,破坏了国家与社会持续繁荣的市场基础。这种基于垄断权力和无知的见识与政策主张,甚至就连主张政府应全面干预经济的“干预学派”鼻祖凯恩斯都不赞同,他在《放任主义的终结》一书中认为, “国家最重要的议事日程不是涉及那些由私人已经完成的活动,而是那些落在个人活动范围之外。如果国家不出面不会有人去做出决定的事情。对政府来说,重要的不是去干那些正在由私人做的事或者把这些事做得更好些或更坏些的问题,而是去做那些根本就没人去做的事。”换句话说,在强调作为“看得见的手”的政府的作用的同时,首先要承认和重视作为“看不见的手”的市场在促进自主决策的繁荣过程中的基础性作用,更要尊重市场竞争主体基于市场规则的各种活动的内在合理性。

三、张扬平等互助的自治精神:作为“体现主体性力量”的社会的内在价值

政府作为从社会中产生又日益同社会相脱离的力量,在实际运作过程中,逐渐显露出其维护自身利益的保守性和自主性特征,因此,要改变这种政府自利的本性并达到维护公共利益的目的,就必须发挥市场的监督力量,更要发挥产生它的根本力量即社会的制衡作用。我们知道,政府未必是聪明的,市场也未必是万能的,它们都有着自身无法克服和超越的不足,因此,在遭遇“市场失灵”与“政府失灵”双重失灵的冲击时,人们便不约而同地把眼光瞄向了由公民及其各类社会组织组成的社会,其强大力量源自人类内心对良善社会的不懈追求。作为“体现主体性力量”的社会的内在价值,一方面表现在通过张扬基于道德自主的各类社会主体的道德责任,在冷冰冰的政府和市场的自利面目上贴上一层脉脉温情的面纱,从而彰显社会共同体生活的良善价值;另一方面表现在通过各类社会主体间的平等合作、互助自治来提升社会治理的水平和品质,张扬平等互助的自治精神,进而弥补作为“看得见的手”的政府与作为“看不见的手”的市场在解决社会与经济问题时无能与无力之不足,推进社会生活的良序化发展。

前不久,民政部基于当代中国的各类社会组织在发育与成长过程中遭遇到的制度性瓶颈,大胆地突破既有法律与规章的束缚,开始尝试由民政部门履行登记管理和业务主管一体化职能,允许公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织在民政部门直接登记,就是张扬社会组织自组织功能,发挥社会组织平等互助精神的生动实践。据有关方面统计,在当代中国,目前大概有300多万个社会组织,但只有44万个在民政部门注册,其原因在于既要业务主管单位审批又要行政主管单位审批的“双重审批”制度的限制导致了无合法身份的社会组织的偷偷生存,而恰恰这些社会组织的存在填补了政府与市场所无法顾及但又是公民迫切需要的职能领域。虽然在各类社会组织发育与成长的高准入性制度性门槛方面已经有了一个很大突破,但在思想观念上的突破方面更值得我们重视,再也不能简单地把社会组织当做“给政府找麻烦的主儿”或者是“专门与政府对着干的”,而应将其看做是合作治理社会须臾不可或缺的伙伴,是监督和纠正政府和市场不足的内生性力量。

在当代中国躬迎“三千年未有之大变局”的历史关头,在经济体制、社会体制与政治体制面临全面深刻转型的全球化时代,加强各社会主体的平等对话、沟通交流、互助合作、共治发展尤显重要和迫切。换句话说,我们要深刻认识到在全球化、市场化、信息化的今天,没有哪一个社会主体可以独占优势,将其他主体掌控在手下并形成一家独尊的局面,因为没有约束的政府、没有约束的市场、没有约束的社会是无法造就经济与社会的持续稳定与长久繁荣的,更无以催生激发社会主体创造力迸发与涌流的伟大时代的降临。正如恩格斯曾经告诫的那样,“历史是这样创造的:最终的结果总是从许多单个的意志的相互冲突中产生出来的,而其中每一个意志,又是由于许多特殊的生活条件,才成为它所成为的那样。这样就有无数互相交错的力量,有无数个力的平行四边形,由此就产生出一个合力,即历史结果,而这个结果又可以看作一个作为整体的、不自觉地和不自主地起着作用的力量的产物。”

明了政府是不可能单方面完成改革的历史重任,明了没有哪一个社会主体可以独占优势而将其他主体掌控在手中的深刻道理,明了历史是政府、市场与社会“三只手”的合力的结果,明了历史是作为“体现社会主体性力量”的公民整体所创造的结果,是重启改革之路的逻辑起点,对于全面深化当代中国的改革进程有着无比重大的战略意义和时代价值。

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