克林顿政府的NPR计划
发布时间: 2014-03-25 浏览次数: 26

1993120,民主党人、原阿肯色州州长威廉·杰弗逊·克林顿在华盛顿宣誓就任美国第42任总统。此时的美国联邦政府正面临着重重危机,财政赤字、官僚体制僵化、民众对政府的不信任等都在向新一届总统提出挑战。

财政赤字对联邦政府而言并不陌生。从里根到布什,高额财政赤字和国债已经延续了12年。在克林顿执政前的1992年,联邦赤字达到2909亿美元,国债40000亿美元(其中里根时期从9080亿美元提高到3.2万亿美元,布什进而增到4万亿美元,12年间增加了四倍,平均每个美国公民16600美元)。里根政府时期推出的减税政策总价值约2万亿美元,最富有的美国人从中得益7 000亿美元。与此相伴的是社会贫富差距拉大,美国公民每纳税1美元,就要有12-14美分流入债券持有人的手中,中产阶级日渐萎缩。克林顿把这种严峻的财政经济局面凝练成一句简单的竞选标语:“笨蛋,关键是经济!”(It’s the economy, stupid!

    同样让人难以忍受的是政府人员臃肿、效率低下、浪费严重、“规则比结果更重要”。斯科特·舒格调查了部分联邦雇员,他们认为联邦政府办公室里“无用之人”的比例高达25%50%。美国国防部副助理部长鲍勃·斯通的统计表明,“国防预算的1/3浪费在执行无益的规章制度上面,做那些不必要做的事”。比如,雇用一名新员工,走快捷途径需要17天,按照规则办事则需要610天。美国西西里岛海军基地为更换一个价值100美元的蒸汽阀门,按照《联邦采购条例》规定的采购程序,用了一年时间,而损失的蒸汽价值却高达3 000美元。行政学家詹姆斯·威尔逊也举过类似的举例:政府官员采购一个咖啡壶花了3000美元,买一把锤子花了435美元。以致于1993年的《华盛顿邮报》和ABC新闻民意调查显示:80%的被调查者认为“政府需要对其工作方式进行彻底的变革”。

在此情况下,副总统戈尔表示,“公众对联邦政府的信任从没有这么低。美国民众认为,在每1美元的税收中,我们浪费了48美分。5/6 的民众希望华盛顿做出‘彻底的改变’;只有 20%的美国人相信联邦政府在多数情况下做了正确的事情,低于30年前的76%。”克林顿在1993年的一次演讲中也针对政府信任危机问题发出了明确的警告,“我们不仅面临着巨大的预算赤字和投资赤字,由于联邦政府的绩效赤字,我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决这一问题,否则其他问题都无从解决。”

面对危机,克林顿政府必须有所作为。实际上,在美国的周围,已经有不少国家开始尝试新的改革。其中,英国、新西兰和澳大利亚兴起的新公共管理运动给美国带来了直接的经验。比如,英国在1982年实施的财务管理创新方案、1988年的“下一步计划”(The UK Next Step Program)和1991年的“公民宪章运动”,都在强调结果导向和绩效评估。新西兰1988年颁布的《国家部门法案》和1989年颁布的《公共财政》也在大力推进政府绩效评估。美国国会对这些国家的改革做了分析,认为绩效评估已经成为政府改革的趋势,而美国联邦政府比这些国家晚了5年以上。恰在此时,戴维·奥斯本和特德·盖布勒出版了《改革政府》(1992)一书,直指公共部门的管理问题,提出了政府重塑的十项要求。时任美国总统的克林顿说,“每一位民选官员都应该阅读本书,我们要使政府充满新的活力,就必须对政府进行改革,本书为我们提供了改革的蓝图。”

199933,克林顿正式宣布要建立一个“工作更好、花费更少”的政府,推出了由副总统戈尔负责的“国家绩效评估”(National Performance Review, NPR)计划。戈尔首先建立了国家绩效评估委员会,总人数250人,由精心挑选的联邦、州和地方政府公务员、私人顾问(包括《改革政府》一书的作者奥斯本)组成。该委员会宣布将对联邦政府进行为期6个月的绩效评估,并成立了“再造小组”(Reinvention Team)负责推进再造工程,又成立了“再造实验室”(Reinvention Laboratories)用于实验新的工作方法。

19936月,国会通过了《政府绩效与结果法案》(The Government Performance and Results Act,简称GPRA),规定了改革的思路和方向,要求政府各部门提交五年战略规划、年度绩效计划与措施、年度绩效报告,实现财政预算与工作绩效挂钩,要求政府各部门以结果为导向,要证明财政支出与绩效结果之间的关系、公务员的日常工作与绩效结果之间的关系。自此,全国规模的NPR计划拉开序幕。

19939月,NPR发布了联邦政府第一阶段改革的总体报告——《从繁文缛节到结果为本:创造一个工作更好而花钱更少的政府》(《From  Red  Tape  to Results:  Creating  a  Government  that  Works  Better  and  Costs  Less》,即《戈尔报告》)。该报告是NPR的标志性文件,成为克林顿政府改革的行动指南。在这个长达168页的报告里,戈尔提出了以下四个方面的设想:

1)放松管制。《戈尔报告》认为,应当摆脱繁文缛节,摆脱只对规制负责的旧体制,建立一种激励人们对结果负责的新体制,从而提高政府的绩效和回应力。报告提出了放松管制的六点建议:第一,简化预算程序,废除浪费时间和金钱的旧规制。比如,建立两年预算制、通过运营成本上限控制支出、允许政府部门滚动使用50%的预算结余等。第二,下放人事权,在雇佣、晋升、报酬、解雇等方面授予管理者更多的自主权。比如,废除1万多页的联邦人事手册,各部门可以自主设计绩效制度和薪酬制度等。第三,简化采购程序,比如增加各部门的信息技术采购权、更新联邦采购法、低于10万美元的采购适用简易程序等。第四,重新定位检察长,使其角色从惩罚违规者转变为政府绩效推进者。第五,重新清理规制,包括重新设计预算制度、人事制度和采购制度,淘汰束缚公务员手脚的管制制度。第六,给地方更大的自主权,使州和地方政府把更多的时间和精力放在公众需求上,而不是放在官场内耗上。

    2)顾客至上。《戈尔报告》认为,政府面对公众就如同企业面对顾客,企业把顾客放在第一位,政府也要把公众放在第一位,公众就是政府的顾客。政府改革就是要使政府对自己的顾客负责。《戈尔报告》提出了保障“顾客至上”的四个措施:第一,授予顾客发言权和选择权,调查顾客的需要,建立政府服务的质量标准,为所有公民提供竞争性的“一站式”事业发展中心,废除制约部门合作的法律规范。第二,引入竞争机制,打破政府垄断,包括购买产品和服务、维修办公场所、出版政府文件等领域。第三,引入激励机制,即在无法引入竞争机制的公共领域,通过建立企业型政府,嵌入内部激励机制,了解顾客需要,从而更好地为顾客提供服务。第四,推动传统的官僚制向市场机制转变,比如,利用私人市场解决工作培训和工作场所安全问题。

3)扩大授权。《戈尔报告》认为,应当建立企业家政府文化,允许那些直接面对决策的人做出决策,让他们学会失败,而非总是束缚他们。《戈尔报告》具体提出了六项措施:第一,下放决策权。总部和上级并不了解基层事务或听取雇员的意见,把决策权交给实际面对问题的人会更好。第二,对结果负责。政府以前根据财力和人力的多寡评定项目,注重投入而非结果,但结果并不理想。《戈尔报告》要求每个政府雇员都应当对明确的、可行的结果负责,用“责任”取代命令和控制。第三,提供雇员所需的工具。比如对雇员加强培训,使之掌握工作所需的知识和技能,特别是适应信息技术要求的知识和技能。第四,提高工作与生活质量,认为留住人才的关键在于创造一个令人满意的工作环境,把工作地点变得人道、健康,以此激励联邦雇员提高绩效。第五,建立劳工管理合作关系并将其作为行政署的目标。第六,为自下而上的决策提供自上而下的支持。

4)回归基点,创造一个“工作更好而花钱更少”的政府。主要的举措在于裁减过时的组织机构,清理重叠的政府职能,重新设计项目,设立创新基金,增加技术培训、新工作流程、项目创新等方面的投资,发展电子政府等。

    《戈尔报告》发布后,联邦政府的38个部门也相继发布了各自的附加报告。这些附加报告总页数近2000页,与《戈尔报告》一起构成了国家绩效评估报告体系。报告共提出了384条改革建议,并细化为1250项具体行动,计划5年内裁减联邦雇员25.2万名、节约1080亿美元开支、制定顾客服务标准等。1993年,克林顿又先后签署了16个行政命令,以推动这些报告建议的执行,其中比较有名的行政命令有:第 12861 号行政命令要求取消一半联邦政府的内部规章;12862 号行政命令要求联邦机构把顾客放在第一位,并且政府的服务应该达到或超过私营部门所能提供的最好水平;12866 号行政命令授权“再造实验室”自主创新,并要求在每一个部门都建立“再造”小组。此外,联邦政府还建立了由18个部门领导组成的总统管理委员会(PMC),负责协调各部改革,成为改革的直接领导机构。至此,NPR第一阶段工作已经完成,NPR的成员回到各自原来的工作岗位上,只有50人留下来从事跟踪报告的执行、指导改革试验和后续报告的撰写等工作。在此期间,为执行“顾客至上”的宗旨,NPR199410月出版了美国第一本政府服务标准手册《顾客至上:服务美国民众的标准》。

19951月,戈尔正式提出第二阶段的绩效改革方案——“重塑联邦政府:第二阶段的改革”。在第二阶段,NPR增加了200个建议,涉及额外约700亿美元的政府节约开支。改革的重点也“从政府应该如何做转变为应该做什么这一更基本的问题。”具体的改革方案包括四个主题:其一,合并同类项。比如,农业部合并14个项目,教育部合并70个项目,健康和人类服务部合并108个项目,住房和城市发展部合并60个项目,交通部合并30个项目,环境保护部合并12个项目。其二,把某些行政项目下放给州和地方政府,与州和地方政府形成“绩效伙伴关系”(Performance Partnership),包括行政项目合并、运用财政手段激励州和地方政府成就行政项目目标、把更多的决策权由联邦政府转交给州和地方政府行政官员、给予州和地方政府更多的灵活性、建立起效果导向的责任制、节省行政开支等6个方面。其三,撤销一批行政机构和项目。比如撤销州际贸易委员会、化学安全和危险调查局等。其四,政府项目私有化,比如,把矿产局的氦项目、气象部门的部分项目、航空航天部门的某些项目私有化。NPR还加大政府管制的改革力度,废除过时的规制条例,推广运用标杆管理法(Bench-marking)改进政府服务质量,与州政府和地方政府一道推广绩效协议。

1998年,NPR改名为“基于政府再造的国家伙伴关系”(the National Partnership for Reinventing Government),简称仍为NPR。显然,这个新名称明确体现了政府与民间的合作伙伴关系(Partnership)导向。在很大程度上,这种更加贴近民众的服务理念也是在为2000年总统大选做准备。改革过程主要采取了三项战略:其一,倡导联邦、州、地方政府与社区之间的合作,把关系到社区居民直接利益的事项交给社区处理。比如,建立了由联邦、州和社区组成的致力于改善儿童健康的网络;联邦政府与社区合作推出“安全城市”(Safe City)项目;联邦、社区和个人共同创建终身学习网络等。其二,制定均衡的衡量法则,协调提供公共服务的私营公司、政府和雇员三者的利益冲突,把顾客满意度,雇员满意度和组织的业绩运用统一的方式衡量(如顾客满意度指数)。其三,发展电子政府。早在1993年,克林顿政府就提出了“美国国家信息基础机构”(NII)计划。19972月发表的《接近美国:用信息技术重塑政府》报告又提出了1200条建议和措施。1999年,建设电子政府的规划更加具体,根据克林顿发布的电子政府备忘录,主要内容包括提供“一站式”政府信息服务、联邦政府服务申请电子化、设立政府官员电子信箱、提供成功经验数据库、通过柜员机自助服务、寻求公私合作等。

克林顿政府的NPR计划历时8年,2000年美国总统大选,共和党人、原德克萨斯州州长乔治·W·布什当选美国总统,宣告了NPR计划暂告一个段落。总体而言NPR计划在精简机构、放松管制、提高绩效、减少开支等方面取得了较好的成绩。从NPR计划推出到2000年的8年时间里,联邦政府共裁减了426200个工作岗位,缩减了13个政府部门的规模,使联邦政府规模自埃森豪尔以来最小。NPR计划还关闭了近2000个过时的地方政府办公室,裁减250个机构和项目,废除64000页的政府内部规章,用通俗易懂的语言修订了31000页政府规定。此外,通过放松管制,NPR为企业和社会减少支出310亿美元,累计为政府节约了1370亿美元的财政开支,联邦政府也彻底扭转了财政赤字的局面。1998年,联邦预算盈余692亿美元,1999年上升到1244亿美元,2000年达到2240亿美元,到克林顿任期届满时,累计预算盈余4306亿美元。联邦预算支出在GDP中的份额也下降到1974年以来(19551974年的战后黄金时代)的最低水平,总支出从1992年财政年度占GDP22.2%下降到18.2%。在NPR计划实施过程中,有超过1200个工作团队受到表彰,完成350个政府再造创新实验,570多个联邦政府机构发布了顾客服务标准。在电子政府建设方面,截止20009月,美国有93%的政府部门建立了自己的网站,83%的政府部门在网络上公布文件,72%的政府部门在网络上公布日程安排,66%的政府部门通过网络提供直接面向个人的服务。8年间,NPR计划提出的384条建议,有294条得到了执行。所有这一切都大大提高了美国民众对政府的信心

    但是,对NPR的批评也同时存在。Angela认为,政府的战略规划和年度绩效计划并没有达到NPR计划的要求,其主要表现是职责泛化、重叠和碎片化,政府目标空洞无物、避重就轻等。Caiden则认为NPR计划以新公共管理理论为指导,把改革仅仅看做是管理层面的变革,改革的实施策略是自上而下单方面推进的,忽略了改革过程中的政治因素,因此美国的基层官僚对此运动并不关心;另外,改革单纯的在提高政府绩效,却忽略了其他更为复杂的问题,比如可能牺牲了个人或公众的利益。Goddard & Reback认为NPR根本是在浪费时间,因为美国的问题不在于那些总是被精简的职业文官,而是在民选的政务官,因为他们任期短、不稳定,上任前往往对政府管理缺乏经验,真正要改造的是这些政务官本身。还有学者援引美国总审计署的数据表示,美国政府每年都有8%的自然离职率,NPR的精简目标只要通过自然减员就可以实现。与此同时,虽然政府雇员的薪资减少了15%,但纳税人的钱却同时多交了8%。此外,改革过程也没有处理好联邦政府与国会的关系,以至于部分改革计划推迟了两年以上。

 

参考文献:

[1]王志平:《大转变时代:后垄断资本与世界和平》,上海社会科学院出版社,2007年。

[2]詹中原:《新公共管理:政府再造的理论与实务》,台湾五南图书出版公司,1999年。

[3]陈天祥:《新公共管理:政府再造的理论与实践》,中国人民大学出版社,2007年。

[4][]戴维·奥斯本、特德·盖布勒:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》,上海译文出版社,1996年。

[5] Albert Gore. From Red Tape to Results: Creating a Government that Works Better & Costs Less, Report of the National Performance Review. http://govinf-o.library.unt.edu/npr/library/nprrpt/annrpt/redtpe93/24b6.html

[6]http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/direct.html

[7]Government Performance Results Act of 1993. http://www.whitehouse.gov/o-mb/mgmt-gpra/gplaw2m

[8]NPR. Putting Customers First '95: Standards for Serving the American Peopl-e, 1995 Customer Service Reports. http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/nprrpt/csrpt/cusfir95/index.html.

版权所有 © 当代中国公共行政