1993年1月20日，民主党人、原阿肯色州州长威廉·杰弗逊·克林顿在华盛顿宣誓就任美国第42任总统。此时的美国联邦政府正面临着重重危机，财政赤字、官僚体制僵化、民众对政府的不信任等都在向新一届总统提出挑战。
财政赤字对联邦政府而言并不陌生。从里根到布什，高额财政赤字和国债已经延续了12年。在克林顿执政前的1992年，联邦赤字达到2909亿美元，国债40000亿美元（其中里根时期从9080亿美元提高到3.2万亿美元，布什进而增到4万亿美元，12年间增加了四倍，平均每个美国公民16600美元）。里根政府时期推出的减税政策总价值约2万亿美元，最富有的美国人从中得益7 000亿美元。与此相伴的是社会贫富差距拉大，美国公民每纳税1美元，就要有12-14美分流入债券持有人的手中，中产阶级日渐萎缩。克林顿把这种严峻的财政经济局面凝练成一句简单的竞选标语：“笨蛋，关键是经济！”（It’s the economy, stupid!）
同样让人难以忍受的是政府人员臃肿、效率低下、浪费严重、“规则比结果更重要”。斯科特·舒格调查了部分联邦雇员，他们认为联邦政府办公室里“无用之人”的比例高达25%～50%。美国国防部副助理部长鲍勃·斯通的统计表明，“国防预算的1/3浪费在执行无益的规章制度上面，做那些不必要做的事”。比如，雇用一名新员工，走快捷途径需要17天，按照规则办事则需要610天。美国西西里岛海军基地为更换一个价值100美元的蒸汽阀门，按照《联邦采购条例》规定的采购程序，用了一年时间，而损失的蒸汽价值却高达3 000美元。行政学家詹姆斯·威尔逊也举过类似的举例：政府官员采购一个咖啡壶花了3000美元，买一把锤子花了435美元。以致于1993年的《华盛顿邮报》和ABC新闻民意调查显示：80%的被调查者认为“政府需要对其工作方式进行彻底的变革”。
在此情况下，副总统戈尔表示，“公众对联邦政府的信任从没有这么低。美国民众认为，在每1美元的税收中，我们浪费了48美分。5/6 的民众希望华盛顿做出‘彻底的改变’；只有 20％的美国人相信联邦政府在多数情况下做了正确的事情，低于30年前的76％。”克林顿在1993年的一次演讲中也针对政府信任危机问题发出了明确的警告，“我们不仅面临着巨大的预算赤字和投资赤字，由于联邦政府的绩效赤字，我们还面临着巨大的信任赤字。除非我们解决这一问题，否则其他问题都无从解决。”
面对危机，克林顿政府必须有所作为。实际上，在美国的周围，已经有不少国家开始尝试新的改革。其中，英国、新西兰和澳大利亚兴起的新公共管理运动给美国带来了直接的经验。比如，英国在1982年实施的财务管理创新方案、1988年的“下一步计划”（The UK Next Step Program）和1991年的“公民宪章运动”，都在强调结果导向和绩效评估。新西兰1988年颁布的《国家部门法案》和1989年颁布的《公共财政》也在大力推进政府绩效评估。美国国会对这些国家的改革做了分析，认为绩效评估已经成为政府改革的趋势，而美国联邦政府比这些国家晚了5年以上。恰在此时，戴维·奥斯本和特德·盖布勒出版了《改革政府》（1992）一书，直指公共部门的管理问题，提出了政府重塑的十项要求。时任美国总统的克林顿说，“每一位民选官员都应该阅读本书，我们要使政府充满新的活力，就必须对政府进行改革，本书为我们提供了改革的蓝图。”
1999年3月3日，克林顿正式宣布要建立一个“工作更好、花费更少”的政府，推出了由副总统戈尔负责的“国家绩效评估”（National Performance Review, NPR）计划。戈尔首先建立了国家绩效评估委员会，总人数250人，由精心挑选的联邦、州和地方政府公务员、私人顾问（包括《改革政府》一书的作者奥斯本）组成。该委员会宣布将对联邦政府进行为期6个月的绩效评估，并成立了“再造小组”（Reinvention Team）负责推进再造工程，又成立了“再造实验室”（Reinvention Laboratories）用于实验新的工作方法。
1993年6月，国会通过了《政府绩效与结果法案》（The Government Performance and Results Act，简称GPRA），规定了改革的思路和方向，要求政府各部门提交五年战略规划、年度绩效计划与措施、年度绩效报告，实现财政预算与工作绩效挂钩，要求政府各部门以结果为导向，要证明财政支出与绩效结果之间的关系、公务员的日常工作与绩效结果之间的关系。自此，全国规模的NPR计划拉开序幕。
1993年9月，NPR发布了联邦政府第一阶段改革的总体报告——《从繁文缛节到结果为本：创造一个工作更好而花钱更少的政府》（《From Red Tape to Results: Creating a Government that Works Better and Costs Less》，即《戈尔报告》）。该报告是NPR的标志性文件，成为克林顿政府改革的行动指南。在这个长达168页的报告里，戈尔提出了以下四个方面的设想：
（1）放松管制。《戈尔报告》认为，应当摆脱繁文缛节，摆脱只对规制负责的旧体制，建立一种激励人们对结果负责的新体制，从而提高政府的绩效和回应力。报告提出了放松管制的六点建议：第一，简化预算程序，废除浪费时间和金钱的旧规制。比如，建立两年预算制、通过运营成本上限控制支出、允许政府部门滚动使用50%的预算结余等。第二，下放人事权，在雇佣、晋升、报酬、解雇等方面授予管理者更多的自主权。比如，废除1万多页的联邦人事手册，各部门可以自主设计绩效制度和薪酬制度等。第三，简化采购程序，比如增加各部门的信息技术采购权、更新联邦采购法、低于10万美元的采购适用简易程序等。第四，重新定位检察长，使其角色从惩罚违规者转变为政府绩效推进者。第五，重新清理规制，包括重新设计预算制度、人事制度和采购制度，淘汰束缚公务员手脚的管制制度。第六，给地方更大的自主权，使州和地方政府把更多的时间和精力放在公众需求上，而不是放在官场内耗上。
（2）顾客至上。《戈尔报告》认为，政府面对公众就如同企业面对顾客，企业把顾客放在第一位，政府也要把公众放在第一位，公众就是政府的顾客。政府改革就是要使政府对自己的顾客负责。《戈尔报告》提出了保障“顾客至上”的四个措施：第一，授予顾客发言权和选择权，调查顾客的需要，建立政府服务的质量标准，为所有公民提供竞争性的“一站式”事业发展中心，废除制约部门合作的法律规范。第二，引入竞争机制，打破政府垄断，包括购买产品和服务、维修办公场所、出版政府文件等领域。第三，引入激励机制，即在无法引入竞争机制的公共领域，通过建立企业型政府，嵌入内部激励机制，了解顾客需要，从而更好地为顾客提供服务。第四，推动传统的官僚制向市场机制转变，比如，利用私人市场解决工作培训和工作场所安全问题。
（3）扩大授权。《戈尔报告》认为，应当建立企业家政府文化，允许那些直接面对决策的人做出决策，让他们学会失败，而非总是束缚他们。《戈尔报告》具体提出了六项措施：第一，下放决策权。总部和上级并不了解基层事务或听取雇员的意见，把决策权交给实际面对问题的人会更好。第二，对结果负责。政府以前根据财力和人力的多寡评定项目，注重投入而非结果，但结果并不理想。《戈尔报告》要求每个政府雇员都应当对明确的、可行的结果负责，用“责任”取代命令和控制。第三，提供雇员所需的工具。比如对雇员加强培训，使之掌握工作所需的知识和技能，特别是适应信息技术要求的知识和技能。第四，提高工作与生活质量，认为留住人才的关键在于创造一个令人满意的工作环境，把工作地点变得人道、健康，以此激励联邦雇员提高绩效。第五，建立劳工管理合作关系并将其作为行政署的目标。第六，为自下而上的决策提供自上而下的支持。
（4）回归基点，创造一个“工作更好而花钱更少”的政府。主要的举措在于裁减过时的组织机构，清理重叠的政府职能，重新设计项目，设立创新基金，增加技术培训、新工作流程、项目创新等方面的投资，发展电子政府等。
《戈尔报告》发布后，联邦政府的38个部门也相继发布了各自的附加报告。这些附加报告总页数近2000页，与《戈尔报告》一起构成了国家绩效评估报告体系。报告共提出了384条改革建议，并细化为1250项具体行动，计划5年内裁减联邦雇员25.2万名、节约1080亿美元开支、制定顾客服务标准等。1993年，克林顿又先后签署了16个行政命令，以推动这些报告建议的执行，其中比较有名的行政命令有：第 12861 号行政命令要求取消一半联邦政府的内部规章；12862 号行政命令要求联邦机构把顾客放在第一位，并且政府的服务应该达到或超过私营部门所能提供的最好水平；12866 号行政命令授权“再造实验室”自主创新，并要求在每一个部门都建立“再造”小组。此外，联邦政府还建立了由18个部门领导组成的总统管理委员会（PMC），负责协调各部改革，成为改革的直接领导机构。至此，NPR第一阶段工作已经完成，NPR的成员回到各自原来的工作岗位上，只有50人留下来从事跟踪报告的执行、指导改革试验和后续报告的撰写等工作。在此期间，为执行“顾客至上”的宗旨，NPR于1994年10月出版了美国第一本政府服务标准手册《顾客至上：服务美国民众的标准》。
1995年1月，戈尔正式提出第二阶段的绩效改革方案——“重塑联邦政府：第二阶段的改革”。在第二阶段，NPR增加了200个建议，涉及额外约700亿美元的政府节约开支。改革的重点也“从政府应该如何做转变为应该做什么这一更基本的问题。”具体的改革方案包括四个主题：其一，合并同类项。比如，农业部合并14个项目，教育部合并70个项目，健康和人类服务部合并108个项目，住房和城市发展部合并60个项目，交通部合并30个项目，环境保护部合并12个项目。其二，把某些行政项目下放给州和地方政府，与州和地方政府形成“绩效伙伴关系”（Performance Partnership），包括行政项目合并、运用财政手段激励州和地方政府成就行政项目目标、把更多的决策权由联邦政府转交给州和地方政府行政官员、给予州和地方政府更多的灵活性、建立起效果导向的责任制、节省行政开支等6个方面。其三，撤销一批行政机构和项目。比如撤销州际贸易委员会、化学安全和危险调查局等。其四，政府项目私有化，比如，把矿产局的氦项目、气象部门的部分项目、航空航天部门的某些项目私有化。NPR还加大政府管制的改革力度，废除过时的规制条例，推广运用标杆管理法（Bench-marking）改进政府服务质量，与州政府和地方政府一道推广绩效协议。
1998年，NPR改名为“基于政府再造的国家伙伴关系”（the National Partnership for Reinventing Government），简称仍为NPR。显然，这个新名称明确体现了政府与民间的合作伙伴关系（Partnership）导向。在很大程度上，这种更加贴近民众的服务理念也是在为2000年总统大选做准备。改革过程主要采取了三项战略：其一，倡导联邦、州、地方政府与社区之间的合作，把关系到社区居民直接利益的事项交给社区处理。比如，建立了由联邦、州和社区组成的致力于改善儿童健康的网络；联邦政府与社区合作推出“安全城市”（Safe City）项目；联邦、社区和个人共同创建终身学习网络等。其二，制定均衡的衡量法则，协调提供公共服务的私营公司、政府和雇员三者的利益冲突，把顾客满意度，雇员满意度和组织的业绩运用统一的方式衡量（如顾客满意度指数）。其三，发展电子政府。早在1993年，克林顿政府就提出了“美国国家信息基础机构”（NII）计划。1997年2月发表的《接近美国：用信息技术重塑政府》报告又提出了1200条建议和措施。1999年，建设电子政府的规划更加具体，根据克林顿发布的电子政府备忘录，主要内容包括提供“一站式”政府信息服务、联邦政府服务申请电子化、设立政府官员电子信箱、提供成功经验数据库、通过柜员机自助服务、寻求公私合作等。
克林顿政府的NPR计划历时8年，2000年美国总统大选，共和党人、原德克萨斯州州长乔治·W·布什当选美国总统，宣告了NPR计划暂告一个段落。总体而言NPR计划在精简机构、放松管制、提高绩效、减少开支等方面取得了较好的成绩。从NPR计划推出到2000年的8年时间里，联邦政府共裁减了426200个工作岗位，缩减了13个政府部门的规模，使联邦政府规模自埃森豪尔以来最小。NPR计划还关闭了近2000个过时的地方政府办公室，裁减250个机构和项目，废除64000页的政府内部规章，用通俗易懂的语言修订了31000页政府规定。此外，通过放松管制，NPR为企业和社会减少支出310亿美元，累计为政府节约了1370亿美元的财政开支，联邦政府也彻底扭转了财政赤字的局面。1998年，联邦预算盈余692亿美元，1999年上升到1244亿美元，2000年达到2240亿美元，到克林顿任期届满时，累计预算盈余4306亿美元。联邦预算支出在GDP中的份额也下降到1974年以来（1955～1974年的战后黄金时代）的最低水平，总支出从1992年财政年度占GDP的22.2％下降到18.2％。在NPR计划实施过程中，有超过1200个工作团队受到表彰，完成350个政府再造创新实验，570多个联邦政府机构发布了顾客服务标准。在电子政府建设方面，截止2000年9月，美国有93%的政府部门建立了自己的网站，83%的政府部门在网络上公布文件，72%的政府部门在网络上公布日程安排，66%的政府部门通过网络提供直接面向个人的服务。8年间，NPR计划提出的384条建议，有294条得到了执行。所有这一切都大大提高了美国民众对政府的信心 。
但是，对NPR的批评也同时存在。Angela认为，政府的战略规划和年度绩效计划并没有达到NPR计划的要求，其主要表现是职责泛化、重叠和碎片化，政府目标空洞无物、避重就轻等。Caiden则认为NPR计划以新公共管理理论为指导，把改革仅仅看做是管理层面的变革，改革的实施策略是自上而下单方面推进的，忽略了改革过程中的政治因素，因此美国的基层官僚对此运动并不关心；另外，改革单纯的在提高政府绩效，却忽略了其他更为复杂的问题，比如可能牺牲了个人或公众的利益。Goddard & Reback认为NPR根本是在浪费时间，因为美国的问题不在于那些总是被精简的职业文官，而是在民选的政务官，因为他们任期短、不稳定，上任前往往对政府管理缺乏经验，真正要改造的是这些政务官本身。还有学者援引美国总审计署的数据表示，美国政府每年都有8%的自然离职率，NPR的精简目标只要通过自然减员就可以实现。与此同时，虽然政府雇员的薪资减少了15%，但纳税人的钱却同时多交了8%。此外，改革过程也没有处理好联邦政府与国会的关系，以至于部分改革计划推迟了两年以上。
参考文献：
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[2]詹中原：《新公共管理：政府再造的理论与实务》，台湾五南图书出版公司，1999年。
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[4][美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年。
[5] Albert Gore. From Red Tape to Results: Creating a Government that Works Better & Costs Less, Report of the National Performance Review. http://govinf-o.library.unt.edu/npr/library/nprrpt/annrpt/redtpe93/24b6.html
[6]http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/direct.html
[7]Government Performance Results Act of 1993. http://www.whitehouse.gov/o-mb/mgmt-gpra/gplaw2m
[8]NPR. Putting Customers First '95: Standards for Serving the American Peopl-e, 1995 Customer Service Reports. http://govinfo.library.unt.edu/npr/library/nprrpt/csrpt/cusfir95/index.html.
