南海争端的由来与解决

梁咏

南海，亦称南中国海（South China Sea），其北部连接中国南部，东部与菲律宾若干岛屿相邻，南部是马来西亚的沙巴与沙捞越州、文莱、印尼的纳土纳群岛和新加坡；西部从新加坡延伸到马来西亚的东海岸，经过暹罗湾、泰国和柬埔寨，从越南海岸延伸至东京湾。整个海域为一由东北朝西南走向的半封闭海域，东西距离约1380公里，南北距离2380公里，涉及总面积约为350万平方公里的海域。[1]中国政府主张对210万平方公里海域的主权要求，即在九段线内的都是中国的。但是周边国家不承认，越南主张111万平方公里、菲律宾主张59万、马来西亚主张14万、印尼主张8万、文莱主张5万，这五个国家内部划的线都重叠到一起，在与中国的九段线一重，整个南海似“被圈地”似得弄得一团糟。各国除了对南海海域归属争执不下之外，对南海海域中的几十个岛屿领土的归属也有争议。各国主张不同、理由也不尽相同。中国主要从“先占”和“历史性权利”的主张，强调对南海诸岛和南海U型线之内海域拥有“主权性权利”；越南以实际控制的角度强调对西沙群岛和南沙群岛的主权；马来西亚以大陆架延伸为依据对弹丸岛提出了主权要求；菲律宾则从哪个地理和法律角度主张自身对南海诸岛拥有主权。南海争端属于岛屿领土和海洋划界双重性争端。

南海争端很大程度上与“九段断续线”（以下简称“九段线”），其最早时是“十一段线”，这是1947年中华民国政府方域司划定并对外宣布的。当时，美国、英国、法国、前苏联另外四大联合国安理会常任理事国都接受，剩下第五个常任理事国就是中国这个当事国。为什么大家都能接受？这就是二战结束初期的国际格局决定的。即便现在南海争端中的其他国家质疑中国将国界线划到它们家门口的合法性和合理性，但是我们强调既得权利在法理上也能站得住脚，不论是目前还是将来，真正的“九段线”都不能到，它牵涉的利益实在太大了。按照现行《联合国海洋法公约》所确立的“以陆定海”的原则，如果一国拥有一个岛屿的主权，不仅拥有这个岛屿的领土，还包括这个岛屿对外延伸的12海里领海、200海里的专属经济区，[2]因此，一个岛屿，哪怕它的面积可忽略不计，它就拥有1273平方公里的领海和43万平方公里的专属经济区，这是多么庞大的权益，大家对于这样的“香饽饽”争执不下自然再正常不过了。中国主张对九段线内的南海海域的主权权利是有理有据的，这既是尊重了中国合法的既得利益，同时，这种既得利益在《联合国海洋法公约》中也被认可，因为公约在规定了200海里专属经济区后，还有一个“历史性权利”的保护，中国对南海海域的历史性权利在先，之后制定的法律是无法修改历史性权利的，而且公约第10条、第15条、第74条和第298条均对“历史性权利”予以了认可。岛屿也好、海域也好，从来就不是离谁近就归谁的。最典型的就是1982年英国与阿根廷马岛战争中所争夺的马尔维纳斯群岛（以下简称“马岛”），该群岛离阿根廷只有500公里，离英国有11000公里，但是打完了英国赢了，那么岛就是英国的。对中国而言，南海不仅是资源和财富，它还是一个重要的战略通道。从东南亚海走过去，穿过南海，穿过马六甲，穿过北印度洋，往上走就是中东的波斯湾，往西走就是苏伊士运河，通过苏伊士运河后就是地中海，进入欧洲。这条航线承载着中国80%的进口原油和50%的海上贸易，如果这条航线被扼制，直接相当于我们对外的经济命脉被卡。

南海争端在近年来急剧升温，2009年5月6日越南和马来西亚联合提交了200海里外大陆架“划界案”，几乎侵蚀了整个南海。随后越南单独提交“划界案”，声称对西沙群岛和南沙群岛拥有主权。与此同时，菲律宾、越南等国家依据《联合国海洋法公约》，不断对中国享有U形线内南海诸岛及附近海域主权的依据提出质疑，并加剧对南沙部分岛礁进行餐食，强行通过国内领海基线法案和海洋基本法，片面划定海上管辖区域，肆意掠夺U形线内海域资源。尤其严重的是，菲律宾于2012年4月10日在黄岩岛泻湖区域非法登临中国在该海域正常作业的渔船，企图非法行使管辖权，进而引起两国海上对峙状态，严重影响到中菲两国的正常关系。

南海争端之所以近年来愈演愈烈，其中固然有南海地区资源丰富、战略价值极其显著、中国在南海的治权长期无法落实的原因，但是与作为现行国际海洋法大典的《联合国海洋法公约》对海洋划界规定不完善不无关系，同时与美国“重返亚洲”的战略的推进有一定关联。[3]当然，与中国在南海问题上的基本态度和解决方案也有重要关联。中国在南海问题上，基本态度正如中国的外交部发言人所称，“希望有关国家尊重中国的主张、立场和权益，不单方面采取任何使问题复杂化、扩大化的行动。域外国家应尊重和支持域内国家通过双边谈判解决争议的努力。我们一贯反对任何其他国家在中国管辖的海域进行油气勘探开发活动，希望有关国家不要卷入南海争议”。[4]

在我们看来，无论是中国、越南、菲律宾、马来西亚哪一方，各自从其国家利益的角度出发主张对南海诸岛和南海海域的相关权利，似乎并不奇怪。这里，我们不妨关注一下“搁置主权、共同开发”和南海航行自由这两个问题，这直接关系到中国的海洋权益以及南海的未来法律秩序问题。

第一，“搁置争议、共同开发”之辩

通常意义而言，“搁置争议、共同开发”[5]是中国在解决岛屿争端和海洋争端的一贯秉持的主张，但是，从实践看，似乎已经演变成“中国搁置争议，他国单边开发”趋势。[6]虽然“搁置争议、共同开发”本身并不是一种根本解决方法，只是暂时性的、满足现实需要的权宜之计。[7]但是，其对于暂时缓解南海争端，维护中国和平的周边环境具有重要的价值。正缘于此，在中国的积极推动下，促成了南海各国共同签署《南海各方行为宣言》，各国承诺“保持自我克制、不争取使争议复杂化、扩大化和影响和平与稳定的行动”，但到实践中，宣言中的各方承诺基本是一纸空文。当然，即便各国都同意“搁置争议”，也未必能做到“共同开发”。首先，在当今世界，共同开发的接受程度并不广泛，实际效果更不理想。据统计，在全球范围内产生了约420处需要划定的海洋边界，其中约有160处得到全部或部分划定，[8]其余的大约260处尚存争议或待划定。在尚存争议的海域中，仅达成了25项关于共同开发的安排，所占比例仅为9.2%。[9]换言之，绝大部分海洋争端当事国之间未能达成共同开发的安排，即便已达成的25项安排中，也仅有一半得到了实施。而且，共同开发仅在双边范围内得到了应用，而从未在多边范围内得到应用。不仅如此，凡是涉及争议岛屿的共同开发，若不向划界协议或司法裁判等真正的争端解决机制过渡，就终究难逃无果而终的命运。[10]而如要实施南海共同开发战略，不仅涉及资源争端、岛屿主权及其战略地位争端，更涉及到多个国家，施行起来绝非易事。

第二，南海航行自由之辩

中国对南海海域的九条断续线所组成的“U形线”[11]内的海域法律地位也是中国与其他国家之间争议的焦点。U形线内的300多万平方公里的海域的法律地位究竟是什么？内海、领海、毗连区、群岛水域、专属经济区还是公海？中国所一贯主张以南海U形断续线为界，对南海海域享有“历史性权利”，但是，“历史性权利”究竟是什么？历届中国政府的所有法律文件中均未明确解释“断续线”的含义，致使“历史性权利”的内涵和外延存在一定的模糊性，但有两点是可以肯定的：第一，历届中国政府从未要求整个断续线内海域的主权；断续线内的海域，未被认为是中国的内水；中国政府也不认为断续线以内水域属于中国的领海；中国政府一直以来所主张的是对岛礁及其附近海域的主权，实际上从未主张和行使对线内全部海域的主权。[12]第二，“历史性权利”的主张要比专属经济区主张的排他性弱得多，独占性小得多。，留给其他国家的利益空间也多得多，[13]中国的“历史性权利”主张并不完全排除其他南海周边邻国在U形断续线内的既得利益。由此可见，中国所主张的“历史性权利”，并非某些西方学者所指的某种“领土主权”或“准领土行权利”，[14]而是要求对南海U性断续线内的岛礁及其附近海域（主要是领海）享有主权，对线内的海洋资源享有（非专属的）管辖权。事实上，中国从未提出过任何妨碍南海航行自由的主张。相反，中国一贯认为自己对南海的权利“不影响外国船舶和飞机按照国际法通过南海国际航道的航行、飞行自由和安全”[15]。有关的国际实践也充分说明，尽管最近一段时期南海争端愈演愈烈，但南海的航行自由并未受到干扰和影响。反倒是其他南海国家滥用《联合国海洋法公约》规定所提出的意在分割控制南海的种种主张更加妨碍南海的航行自由。

南海共同开发与航行自由问题的明确与解决，直接关系到中国的海洋权益以及南海的未来法律制度。共同开发方式在国际范围内接受程度不高，其对南海争端的可适用程度较低。因此，我们应对共同开发方式在南海争端解决中的作用予以重新定位。从长远的角度出发，共同开发不能成为解决南海争端的优先选择和主要方式么即便在短时期内共同开发方式为处理南海争端的权益之计，也应当注重构建一个合理的共同开发机制。中国对南海的“历史性权利”并未被现行的国际海洋法所更改或取消，这一权利不能按照《公约》的架构来解读，也并不存在妨碍南海航行自由的问题，因此，中国的主张更加符合南海海域本身的性质及其适用当代海洋法之后的应然状态。

但是，我们其实更要明白一点，你再有理，千般理万般理，如果一个国家在这个世界上没有不讲理的军事和国防实力，没有作为强大后盾的经济和政治实力，你的理再千真万确都是虚的。

（本文引自梁咏：《国际法点点通——全球化时代的法律冲突与对话》，复旦大学出版社2014年版）