基于ICT的治理技术创新与政府行政体制改革新型战略空间的重塑
发布时间: 2014-03-25 浏览次数: 9

一、政府行政体制相对独立于一国政治体制的基本特性

政府行政体制属于一国政治体制的重要组成部分,其改革进程既受政治体制改革进程的制约,又受其孕生的社会环境影响。在当代中国,这种状况尤为明显。然而,政治体制和政府行政体制各自规约的重点不一,前者侧重于公共权力的来源、行使与监督,主要由代议制度、选举制度、政党制度、司法制度等组成,后者侧重于公共政策的制定、执行与评估,主要通过政府行政机构之间、中央政府与地方政府之间或者联邦政府与地方政府之间的配合而实现。从民众所需的公共产品和公共服务视角来考察二者的区别,一样差别明显,主要靠政府行政体制来提供和满足。从此角度上看,政府行政体制改革在一定程度上是可以独立于政治体制改革之外的,并通过不断满足社会需求来改进自身运作过程,从而开拓出新型战略发展空间。

改革开放三十多年来,尤其是进入新世纪以来,当代中国政府行政体制改革相对独立于政治体制改革的特点被很多人所忽视,他们看到的是一次又一次政府机构改革所带来的“精简—膨胀—再精简—再膨胀”之弊端,忽视了通过职能的重组、机构的归并、人员的精简、流程的再造等持续不断方式,而取得的政府服务水平的改进和政府绩效的提升等成绩,更鲜少关注在电子政府发展方面所取得的革命性成就,比如将信息通讯技术(Information Communication TechnologyICT)的有关成果引入到政府实际运作过程中,首先产生了一批基于ICT的治理技术,如“一门”式电子政务中心、政府信息公开与意见征集、政府流程再造、政府绩效评估、政府采购与公共预算、政府购买服务等;其次产生了诸如政府办事流程技术化与标准化、政府治理机制公开化与联动化、政府治理结构扁平化与高效化等革命性成果。

美国著名电子政务专家简·芳汀教授(Jane E. Fountain)认为,因特网以及信息技术的不断更新,从根本上改变了传播、工作、企业和政府的组织方式。这些技术对社会和经济所造成的巨大影响,使人联想到印刷机,以及更近的蒸汽机、铁路和电。作为一项革命性技术,因特网以及众多的相关的信息技术提供了影响政府结构以及政府和市民关系的技术潜力。建立在因特网基础上的虚拟政府,不仅有力地推动了政府机构向民众、企业、社会组织提供更加快捷便利的服务,加快了数字化政府建设的进程,而且有效地促进了政府与民众的互动,增强了政府决策的科学化与民主化。

二、基于ICT的治理技术与政府行政体制的互动机理

在当今世界,基于ICT的治理技术被全面引入到各国政府行政体制之中,不仅极大地改变了人们的生活方式、生产方式和生存方式,而且通过它与现实行政过程乃至政治过程的有机互动,进一步放大作为政府行政体制改革“赋能者”角色的治理技术的本来功效,型构一种嵌套于现实科层制体系的网络治理体系,从而共同推动政府为民众服务之根本目的。在当代中国,通过基于ICT的治理技术的创新活动,以及将其有机地嵌入到政府行政体制运作过程,可以全面重塑当代中国政府行政体制改革的新型战略发展空间,同时为当代中国政治体制改革探索出一条可供选择的新型技术发展路径,以致我们不致于在第三次科技革命全面来临之际,再次丧失大好发展机遇。

基于ICT的治理技术创新,在现实过程中可以重塑政府行政体制改革的新型战略发展空间的内在机理在于,作为物质构件的技术,如因特网、计算机、数字通信技术、软硬件,在被人们感知、认识、利用之后,被嵌入到政府治理结构与治理机制之中,开始转变为一种治理技术,并通过对现实行政过程的修正、强化、互动与重构,逐步固化下来,最终沉淀为新型治理理念、新型治理结构、新型治理制度与新型治理机制,如在各机关广泛推行的办公自动化系统,就是将因特网、计算机、数字通信技术、软硬件与办事流程、办事方式、办事机构、办事人员、信息公开等有机结合的典范。

基于ICT的治理技术在政府行政体制中的引入、嵌套、固化、沉淀,既有力地改变了既有行政体制的实际运作方式与过程,提升了行政绩效,又重塑了民众与政府之间、现实行政结构体系与虚拟治理结构体系之间的关系,进而达到通过现代治理技术的创新来进一步改进为民众服务的方式与绩效。这种基于ICT的治理技术在政府行政体制中的大规模应用过程,可以在一定程度上避开因意识形态的争论而引发的各种思想、路线与行为混乱,转而通过政府有效提供各类公共产品与公共服务,将着重点放到政府绩效和民众满意度的提升之上。也就是说,在当代中国,完全可以通过基于ICT的治理技术在政府行政体制中的引入、嵌套与互动,开创出当代中国改革与发展的新型战略发展空间。

三、重塑当代中国政府行政体制改革的新型战略空间

从基于ICT的治理技术创新视角,重塑当代中国政府行政体制改革的新型战略空间,首先要明确政府行政体制的根本使命和发展战略,针对当代中国政府行政体制运作效率低下、职责不清、缺乏透明性、缺乏有效监督等突出弊端,将“效率、责任、透明、参与”“八字方针”作为推进政府行政体制改革、创造公共价值的根本指南。一般来说,衡量政府行政体制的首要价值就在于效率的体现,即通过治理技术手段的引入,将人财物的有机配置置于现代科技手段和管理流程之中,以达到投入产出比最大化的目标;通过对政府权力来源的不同途径进行厘定,以及对权力清单和职责范围的清晰界定,将政府权力问责的主体、对象和问责事由、问责方式有机地统一起来;通过搭建政务公开等信息平台的方式,加大政府管理流程的再造,公开政府使用各种资源信息以及大力推进公共事务信息的透明化进程;通过构筑对民众需求有效回应的技术平台,建构公共政策制定、执行、监督与评估的广泛参与机制,提高公共政策的科学化与民主化水平。

其次,充分把握现代技术的特性,将作为物理属性的技术引入到政府行政体制之中,并与其结合,产生适应政府管理要求的不同种类的功能性治理技术,如电子治理技术、公共服务提供技术、危机管理技术、网格化管理技术、绩效评估技术、政社合作技术,为治理技术在政府行政体制的广泛应用奠定新型治理手段与方法。

再次,在现有“一门”式电子政务中心、各政府部门分散的ICT网上数据库和各种办事系统的基础上,打破政府部门人为分割、互为壁垒的局面,注重将多年来在“一门”式电子政务中心建设过程中所取得的成功经验引入到政府行政体制整体性再造进程之中,按照标准化、通适化、联动化、集成化的要求对既有政府治理结构体系进行重新整合和实行共享,建构一个具有通适性、既方便G2CGovernment政府与Citizen公众)又方便G2BGovernment政府与Business企业)、嵌套于既有科层制体系的新型网络治理结构体系。

第四,将涉及公众、企业、社会组织和政府自身的各类公共服务和行政服务,如教育、就业、医疗、社保、住房、安全以及如认证、采购、招标、审批等内容,全部整合进统一的新型网络治理结构体系之中,并按照各类公共服务和行政服务的内容要求,制定各自的标准化规则和运行程序,尤其注重在提升行政服务水平的基础上全面提升公共服务水平,从而为建构无缝隙政府、增进民众基本福祉奠定治理技术与治理制度基础。

最后,根据治理技术的嵌入与互动要求,对既有的治理流程进行重构,不仅打破行政机构内部的运作障碍,而且打破行政机构之间、行政机构与外部组织之间的界限,将民意表达与参与机制、公共决策制定、执行与监督机制、人力资源开发与管理机制、公共预算监控与保障机制内在统一于基于ICT的治理技术创新的政府流程再造进程之中。

(作者系复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系教授、博士生导师,2012年度国家社科基金重大项目《包容性公民文化权利视角下统筹城乡文化一体化发展新格局研究》(12&ZD021)首席专家)

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