温岭的“民主恳谈”模式
发布时间: 2014-03-25 浏览次数: 61

温岭市是浙江省台州市下辖的“全国百强县”,地处浙江东南沿海,是中国市场经济起步和民营企业发展最早的地区之一。该市在20世纪70年代末、80年代初就开始发展乡镇企业,并于1983年创办了中国第一家农村股份合作制企业,具有较好的市场基础。今天的温岭已经形成了以市场为主导、民营企业为主体的经济发展格局。在此进程中,社会主体的自主意识与权利诉求也逐步提高,公民参与公共事务的热情逐渐高涨。

特别是,温岭人自改革开放初期就走南闯北,在全国各地创业致富,其后又历经20多年的市场洗礼(自1992年),他们变得越来越富有,也越来越感觉在政府面前有了说话的底气,说话也变得更有分量了。在这种情况下,当地政府经过理性思考,结合基层实践创新经验,最终决定以“民主恳谈会”的方式,为群众表达自身利益开辟了一条渠道。

    温岭的民主恳谈最早出现在松门镇。1999625,在浙江省开展的“农业农村现代化教育”活动中,松门镇党委、政府希望改变传统的灌输教育模式,于是组织召开了以“推进村镇建设、改善镇容村貌”为主题的第一期“农业农村现代化教育论坛”。在论坛上,镇党委、政府、人大等各部门领导全部到场,现场解答人们提出的问题。由于这是松门第一次办群众论坛,镇领导担心群众不愿参加或场面失控,于是要求村干部做好骨干力量的组织工作,并规定了参会纪律。但是让政府没有想到的是,村民的参会热情非常高,不但有100多人自愿参加会议,而且在会上积极发言,议题从投资环境到城镇规划再到邻里纠纷都有涉及。对于这些问题,镇领导能当场解决的当场解决,不能当场解决的也承诺了答复时间。最终,论坛取得了超出政府预期的效果。此后,松门镇连续举办了四期“农业农村现代化教育论坛”,参加的群众累计600多人,提出问题110件,当场解释、答复84件,承诺交办26件。论坛赢得了群众的信任,被喻为松门的“焦点访谈”。松门论坛也标志着“民主恳谈”在温岭的正式诞生。

20008月,温岭市委在松门镇召开现场会,要求全市推广松门的经验,将活动范围由镇村两级向非公有制企业、城镇社区、事业单位和市级政府部门延伸,随后各乡镇出现了形式多样、名目繁多的沟通、对话活动。200012月,温岭市委将此前已经在各地开展的“民情恳谈”、“村民民主日”、“农民讲台”、“民情直通车”等活动形式,统一命名为“民主恳谈”。200210月,市委就进一步深化民主恳谈发文,提出要“使民主恳谈成为民意表达、汇聚和综合的场所”,“把民主恳谈作为重大决策的必经程序”。这样,民主恳谈的定位得到了明确,它不仅是民意表达的场所,而且还是重大决策的必经程序。此后,温岭市各级政府在涉及群众利益的公共政策出台之前,都要通过乒乓球随机抽号的方式,召集当事群众代表开民主恳谈会,发挥民主恳谈在决策前凝聚民意的作用。

这种决策前的民主恳谈最早实践于温峤镇。200275,温峤镇政府召开了“江厦学区校网调整”民主恳谈会。这次恳谈会的起因是:2001年下半年,青屿乡并入温峤镇,2002年江厦乡又并入温峤镇。乡镇合并后,温峤镇政府希望把原有的教学资源整合起来。经评定,青屿中学校舍陈旧,已经是一座危房,办学设施、教学设备与师资力量都比较落后,于是镇政府决定,将青屿中学撤并,学生全部转移到教育质量更好的江厦中学。在镇政府看来,这是一项利民的好事,因为没有家长不愿把自己的孩子送到更好的学校读书。然而,这只是政府的一厢情愿而已。

民主恳谈会在江厦中学的食堂里举行。会议召开前,镇领导准备了两套方案:合并方案通过;不通过则暂时搁置。在会议现场,三百多名青屿中学的家长和关心的村民涌入会场,他们认为镇政府早已做出了决策,恳谈会只是形式,于是这是一次向政府宣泄不满的好机会。其间,一些骑摩托车赶来的家长把摩托车头盔在桌子上敲得当当响,还有一些村民毫不客气地指着副镇长庄勋的鼻子说理由。南湾村村民陈于米集中表达了家长们的意见:青屿乡本来就比江夏镇穷,学校撤并后学生上学路途遥远,吃住都要在学校,食宿费用会随之增加,每年要多花3000多元;而且孩子的健康和安全问题难以保障,家长非常担心。对此看法,到会的群众无不表示赞同。

    在这种氛围下,在场的温峤镇领导感受到了异常的压力与尴尬。按照以前的民主恳谈会模式,群众表达意见后,参会的领导会暂时离席20分钟协商解决方案。但这次民主恳谈,温峤镇党委书记蒋招华临时决定现场办公,当着所有在场群众的面召开两委会,接受所有群众的监督。最后做出三项决定:当年两校暂不撤并,但由于青屿中学已经评定为危房,将来必须撤并;政府对青屿中学不再追加投资,但在撤并之前,政府负责对青屿中学做必要的校舍维修和加固,保证学生安全;鼓励青屿中学的学生自愿到江厦中学读书,对迁到江夏中学的学生免收借读费。当镇领导现场宣读了最终决定的时候,让他们再次没有想到的是,群众响起了热烈的掌声。

决策前民主恳谈只是温岭民主恳谈模式的一种,与之同样有名的是“参与式预算民主恳谈”。该模式最早于2005年在新河镇试点。新河镇将原有的民主恳谈模式与人大预算审议相结合,基本程序由会前初审、大会审议、会后监督三个阶段组成。

1)会前初审:在镇人代会正式召开的前5天,人大财经小组发出公告,举行普通群众均可参与的初审民主恳谈会。政府的预算草案和“细化说明”要提前2天发放给人大代表,让代表们有更充裕的时间与群众交流或调研。

要求预算草案有“细化说明”是新河镇的特别要求。该镇2005年的十四届人大五次会议决定,要改变预算“外行人看不懂,内行人看不清”的局面,规定预算草案必须要有“细化说明”,要让参与的群众看得懂。比如,2006年镇政府提交人代会审查的行政管理费用支出是1587万元,预算细化说明将这个大项分解为17个具体的子项,这样代表和群众就能对政府的行政开支一目了然,也能仔细审查各项行政开支的必要性和合理性。

在初审民主恳谈会上,除人大代表外,各行业协会、人民团体、各界代表和普通群众都可自愿参加。会议上人大代表分成工业、农业和社会事业三个小组,对细化的预算草案进行初审。通过充分的讨论、磋商,最后由各小组组长形成初审报告,初审报告将在人代会上宣读。

2)大会审议:首先由一位政府负责人作预算草案报告和预算细化说明,各初审小组组长作初审汇报。然后,人大代表和自愿参与的群众可以就预算安排进一步各抒己见,与政府分管负责人直接对话,围绕预算调整问题进行讨论。针对代表的询问,政府相关负责人一一回答,并对一些模糊问题进行解释。随后,镇人大主席团和政府召开联席会议,根据代表提出的意见形成预算修改方案。联席会议后,大会通报预算修改方案,并将该修改方案交由人大代表和普通群众再次进行分组讨论。此时,人大代表可以提出预算修正议案。

提出“预算修正议案”也是新河镇的独创。200638的镇十四届人大七次会议讨论通过了《新河镇财政预算民主恳谈会实施办法(草案)》,重点突出了“预算修正议案”:在分组讨论的基础上,5名以上人大代表可以联名提出预算修正议案。修正权包括:削减,否决,增加;但是必须同时提出其它支出项目的削减,以保证预算的平衡。如果“预算修正议案”能获得全体代表半数以上支持,则通过成为预算的一部分。

    2008年,新河镇对“预算修正议案”环节做了进一步完善:在预算修正议案提交大会表决前设置了一个“辩论程序”。根据辩论程序的安排,先由提出预算修正议案的领衔代表陈述理由,然后让所有代表就此议案展开辩论,待各种意见充分表达以后再将议案付诸表决。辩论遵守四个准则:采取大会形式,由大会主席主持;领衔代表提出议案的理由、论据和方案,其他代表可以提出疑问或异议,由报告人做出回应;对报告人的回应有新异议,任一代表可以继续发言,否则,该轮辩论宣告结束;议案报告的时间限制在10分钟内,异议和回应的时间不能超过5分钟。

3)会后监督:通常来说,镇人大不设常设机构,只在会议期间产生一个预算审查小组,会议结束后该小组也自动解散。新河试验将预算审查小组变为人大财经小组,由8名人大代表组成,镇人大副主席任组长,拥有日常咨询权、季度审查权、重大事项报告权、下年度预算编制权。镇人代会闭会期间,人大财经小组可以作为财经监督的常设机构,随时向政府了解财政预算执行情况,并参与下一阶段的财经预算编制。若在监督、审查过程中,发现预算执行情况有重大变动,人大财经小组应向人大主席团报告,由主席团召开大会进行审议、表决。

    此外,为了使人大代表能够更好地履行职责,新河镇还开设了人大代表培训班。培训班自2006年开始试点,邀请中山大学、清华大学、上海市人大常委会培训工委的专家学者对人大代表进行专业培训,现场培训80多人。培训采取通俗易懂的方法让人大代表和自愿参加的群众了解预算的有关知识和参与的技巧、程序,帮助人大代表和普通群众提高参与的有效性。

随着温岭民主恳谈模式的日益成熟,民主恳谈的适用范围也在进一步扩大。除了“决策民主恳谈”和“参与式预算”外,还有“对话型民主恳谈”(政府部门的组织者和参与者就社会公众广泛关注的议题对话协商、求得共识)、“党内民主恳谈”(由党委主持,党代表、党员参与议题讨论,扩大党内民主)、“行业工资集体协商”(行业工会代表职工,行业协会代表企业主,政府居中协调,行业所属职工和企业主广泛参与,对各工种每一工序的最低工价进行协商)等形式。

在民主恳谈实践过程中,温岭市委制定了一系列的规章制度,对各类民主恳谈的议题、程序、考评等做出明确说明,使民主恳谈走向制度化、规范化和程序化,并以量化打分的方式形成年终考核成绩。比如,规定“乡镇一级一年最少进行4次民主恳谈”,有的乡镇次数达标了,但如果在质量上不过关,照样无法得高分。温岭市民主恳谈办公室主任陈奕敏举例说,“去年(2008)所辖11个镇和5个街道中只有6个没被扣分,我们对考核分数的控制非常严格。”

    温岭的“民主恳谈”模式为温岭赢得了政治民主的良好声誉。2007年,温家宝总理批示,温岭新河镇羊毛衫行业工资集体协商的经验值得“总结和推广”。2008年,“参与式预算”改革入选中国“十大地方公共决策实验”,并于20101月获得第五届“中国地方政府创新奖”提名奖。

大量研究成果也肯定了温岭民主恳谈模式的价值。复旦大学浦兴祖教授认为,“多一些对话,少一些对抗”,以“对话理性重建社会理性”,这本身就是政治文明的应有之义。浙江大学郎友兴教授认为,“事实上,合法性不是‘已经安排好了的’,而是一个构建的过程”,温岭制度创新的生命力在于能够建立有效吸纳民意并且逐渐使地方政府走向民主治理的议事协商机制,它对于中国乡村治理机制的重构和治理合法性的建构意义重大。还有学者认为,温岭的参与式预算民主恳谈是将民主恳谈这一体制外的制度创新与现行制度相融合,不仅强化了民主恳谈自身的制度化,而且有效地“激活”了基层人大。特别是,从预算民主切入,促进基层人大和人大代表依法履行自己的权力,使人民代表大会制度回归了人民民主的本来意义。人大制度研究专家蔡定剑教授也认为,“温岭的参与式预算改革由于将民主恳谈与预算审查有效结合起来,是建立透明、民主预算的发轫,开创了我国基层预算改革之先河。”

一些持保留意见的观点则认为,温岭的民主恳谈模式是否具有普遍意义,还值得研究。从温岭民主恳谈的发展历程来看,它是在当地市委的主动挖掘和推动下,才没有湮灭于形形色色的基层创新之中。而一旦市委换届,新的领导人上台后对民主恳谈不感兴趣,是否也就偃旗息鼓了呢?或者,由于民主恳谈已经很有名气,而且受到过中央领导的批示,以至于新的领导即使不喜欢也别无选择呢?此外,还有人提出,温岭民主恳谈给人的感觉是,正是因为党政职能部门(党委、人大等)没有发挥自己应有的作用,才为民主恳谈提供了发展空间。从理论上讲,党委、人大都有决策、监督作用,政协也有参政议政职能,为什么它们不能发挥应有的作用,反而需要依靠体制外的“民主恳谈”呢?

 

参考文献:

[1]慕毅飞:《民主恳谈:温岭人的创造》,中央编译出版社,2005年。

[2]中国台州网:http://www.taizhou.com.cn/zhuanti/2011-02/10/content_346179.htm

[3]温岭市参与式预算网:http://www.yusuan.gov.cn/

[4]http://www.zjhyrd.gov.cn/zzdt/gjrd/201011/t20101104_54012.html

[5]http://www.e-cpcs.org/newsinfo.asp?Newsid=17878

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