布莱尔的“协同政府”改革
发布时间: 2014-03-25 浏览次数: 12

1979年玛格利特·撒切尔出任英国首相,为复苏国内经济、缓解财政压力、提高政治声望和提升政府内在绩效,撒切尔夫人开始了以新公共管理理论为指导的市场化改革之路,改革目标是:重塑人们的观念,让所有人都相信只有自由市场才是社会发展的长久动力。

在市场化改革道路上,撒切尔夫人最显著的改革之一就是公共企业的重构。国家货运公司、英国航空公司、英国天然气公司,以及通讯、交通、公房等全部实现私有化。仅在其第一届任期中,英国的公共企业在国内生产总值中的比重就从11%降到了2%,就业人数从180万锐减到不足40万。继而撒切尔夫人又以签约外包的方式,把固体垃圾清理、街道清扫、住房服务、法律服务、学校卫生与饮食服务等公共项目承包给私人组织,鼓励私人资本投资公共服务。在最低收入保障、公共医疗卫生服务、老年人社区照顾等方面也设置了政府服务的门槛。至撒切尔夫人卸任前,英国公共服务供给的市场机制已经初步形成。

1990年底,同为保守党的梅杰出任英国首相,他坚信国家干涉是罪恶的根源,认为公众支持的是建立一个更小的政府,应该把政府提供的公共服务放在一个比较合理的位置上。1991年,梅杰政府提出公民宪章运动1992年又发布了《为质量而竞争》白皮书,认为市场化和竞争机制的引入是提高公共部门服务质量和水平的根本之道,并采取了内部市场、顾客选择、合同出租、完善管制等方式,以竞争求质量

一言蔽之,保守党长达18年的改革可以概括为,确立和规范公共服务供给的市场竞争机制。然而,改革固然减少了政府规模、降低了行政成本,但大量公共企业私有化、公共服务外包、公私之间的竞争等也导致政府日渐空心化。在市场化分权的过程中权力下放并设置了大量的执行局,这使得以职能为依据划分的政府结构更加碎片化,政府部门的整合能力受到削弱。保守党所依据的新自由主义与新公共管理论片面追求3E准则、回避社会问题,也导致政府责任感的缺失,降低了政府的合法性。

与此同时,疯牛病的流行、恐怖主义、生态危机、就业与犯罪问题等都在困扰着英国政府。面对这样一个日益风险化的社会,空心化碎片化的政府已经难以应对,人们不禁想到要把政府连接起来joint-up),这成为布莱尔提出协同政府Joint-up Government)的原始出发点。

1997年,工党领袖托尼·布莱尔上台,结束了保守党长达18年的执政史。针对保守党政府时期出现的中央政府“空心化”和部门“碎片化”问题,布莱尔提出了“协同政府”理念,认为传统的官僚制集权模式和保守党的市场化分权模式都是有局限性的,正确的方法应该是整合公共部门和私营部门各自的优势,走“第三条道路”。“第三条道路”也成为布莱尔“协同政府”改革的理论指导。

英国的“第一条道路”是二战后为建立福利国家而服务的,它依靠层级制的官僚体系,体现了国家中心主义的管理模式。1979年撒切尔夫人上台后走得是“第二条道路”,即崇尚自由市场,在公共部门引入竞争,打破官僚体制中的规制,追求更高的效率。布莱尔的“第三条道路”是一种把国家、市场以及公民社会结合在一起的新路径,它既要求政府发挥更多作用,又提倡基于互利伙伴关系的公共部门与私人部门的合作;既不完全取消中央官僚体系,也不是完全不要市场,而是二者的结合。布莱尔相信,“大政府已经死了,但不能把每件事都交给市场,我们相信政府还是可以有所作为的。”

“第三条道路”的思想在19993月布莱尔政府颁布的《现代化政府白皮书》(Moderning Government)中得到充分体现。该白皮书提出了“协同政府”建设的10年目标:打造一个更加侧重结果导向、顾客导向、合作与有效的信息时代政府。对于“协同政府”的内涵,英国国家审计办公室2001年做了明确的界定:“协同政府是指将一些公共的、私人以及自愿组织联合起来,实现跨越组织边界进行工作以达到一个共同的目标。”在公共部门、私人部门以及第三部门的“协同”过程中,政府部门应该发挥核心作用。《现代化政府白皮书》也成为布莱尔“协同政府”改革的纲领。

《现代化政府白皮书》明确指出,现代化政府的目的是“让生活更美好”,核心目标有三个:“确保政策制定的高度协调和具有战略性”、“以公共服务的使用者而非提供者为中心,确保公共服务更符合人民的需要”、“确保公共服务提供的高效率和高质量”。围绕这三个目标,《现代化政府白皮书》做出了五项关键承诺(Five Key Commitments):

1)政策制定。协同政府希望克服竞争带来的机构分裂、政策制定与执行分离、缺乏长久合作机制的弊端,希望使政策制定以结果为导向,“政策具有前瞻性,而非应对短期压力的应急之策”。具体建议有三个:其一,通过新的“管理与政策学习中心”确定并推广最佳公共政策实践经验;其二,官员与公务员联合培训;其三,引入同行评审机制。在此过程中,既要体现政策的包容性,充分考虑个人、群体、家庭、企业及一切受政策影响的人群,又要体现政策过程的参与性,加强政府、授权机构、私企、智囊团之间的联系。

在实施过程中,布莱尔政府设立了直属首相办公室或内阁办公室的综合性决策机构和特别委员会,把中央政府的决策统一作为改革的首要措施。更具特色的是,政府还推出了各种跨部门合作小组,比较有名的有:绩效与创新小组(Performance and Innovation Unit),就跨部门的问题直接向总理报告,提出有利于实现政府目标的政策创新方案,有权对政策做出评论、改善和协调跨部门政策;妇女小组(Women’s Unit)代表妇女的利益,通过研究工作或专项计划,给主管妇女工作的部长(Minister for Women)提供政策支持,在政府部门中为女性的特殊需要进行呼吁;社会排斥小组(Social Exclusion Unit)处理诸如流浪者、少女怀孕等需要跨部门统一的问题。据统计,仅在布莱尔执政后的第一年里就成立了227个这样组织。

2)公共服务的回应性。《现代化政府白皮书》表示,政府“提供公共服务是为了满足公民的需求,而非为了服务提供者自身的方便”。具体建议有两个:其一,通过伙伴关系、一站式服务等方式,克服“协同合作”的障碍;其二,满足社会不同群体的需求。

为实现公共服务的“回应性”要求,布莱尔政府成立了公民评论小组(People's Panel),抽选5000名公民代表对政府公共服务事项进行民意调查,目的在于对政府公共服务的回应性进行测试和反馈,并以此为基础,促进政府部门的合作。同时,建立高效的投诉机制以及24小时全程服务机制感应公民对政府的诉求,一站式窗口(One-stop Window)也由以往只针对出口企业服务扩大到社会保障服务的各个方面。为了保障政府公共服务的回应性,布莱尔政府制定了政府公共服务的新标准,比如,要求政府部门快速、清晰地回复信件,每个部门都要制定回应各种通讯方式(包括信件、传真和Email)的目标,并要公开实现目标的绩效;要求政府部门能够提供清晰、直接的服务信息,并提供多个电话号码或邮箱地址,以方便政府与公众的联系。类似的新标准共有6个类别,要求在1999101正式实施。

3)公共服务的质量。《现代化政府白皮书》明确提出,“我们将提供高效、优质的公共服务,杜绝平庸。”相关建议有三项:其一,评估中央和地方未来五年内的所有公共服务,确定最好的公共服务提供者。其二,为所有公共机构(public bodies)设定新标准,专注于公共服务质量与效率的真实提高。其三,密切监测公共服务的绩效,对无法提供优质服务的组织及时介入,对能够有效提供公共服务的组织授予管理自主权。为提高公共服务的质量,布莱尔认为,首先要判断“哪些服务由公共部门来提供是最好的,而哪些应采取契约出租的方式,哪些应由公私部门合作承担。”

4)信息时代的政府。总的原则是“政府应当使用新技术来满足社会需求,而不应被技术进步甩在后面”。具体建议有两项:其一,制定IT战略以帮助政府建立跨部门合作机制,并在数字签名、智能卡、政府网站、数字电视、在线商业服务、呼叫中心等方面形成合作框架。在此方面,布莱尔政府提出了一系列非常具体的设想,其中相当一部分超出了政府自身的范畴,体现了一种跨部门的考虑。比如,政府计划到2002年完成以下项目:全英国的商家和消费者都能够实现全球电子贸易;建立全国学习网,把所有学校都接入互联网;劳动者能够到互联网上找工作;在线提供纳税申报评估;能够在线得到有关健康的信息与建议;学生能够在线申请助学贷款。其他目标包括:到2004年,实现全部公共档案电子化存储与检索;到2005年,公共服务输出电子化比例占到50%,到2008年实现全覆盖。另外,布莱尔政府计划用IT技术改变全国医疗服务的输送方式,并且在2000年实现了724小时服务的承诺。

5)优化公务员队伍。《现代化政府白皮书》提出了两条建议:其一,应当实现公务员队伍现代化,修订绩效管理办法,解决公务员队伍中妇女、少数民族和残疾人代表不足的问题,建立公务员队伍的创新机制。其二,建立公共部门就业论坛,以吸引并培养跨部门工作的关键人才。

布莱尔政府还提出了优化公务员队伍的量化指标,即到2005年:在政府的高级公务员(指最高级的3000名公务员)队伍中,有35%是女性,这个比例在1998年仅为17.8%;在政府最高级的公共职位中,25%为女性,而这个比例在1998年仅为12.7%3.2%的高级公务员将具有少数民资背景,这个比例在1998年仅为1.6%。此外,政府职能部门的设置也更加多样化:截至20023月,英国的执行机构共有127个,其中有49个对外提供服务,45个对内部提供服务(主要是国防部),12个从事科研工作,21个属于管制机构;执行机构的规模差异也很大,社会福利执行机构雇员6.8万人,监狱管理执行机构4.2万人,而最小的债务管理执行机构仅有雇员40人。为实现跨部门协同,布莱尔政府要求所有公务员都要达到最新制定的公务员学习国家目标(National Learning Targets)。除了公务员外,所有公共部门也都应该建立职员培训机构。中央政府筹建国家培训中心,用于跨部门合作战略的培训工作。

布莱尔政府的“协同政府”改革推行了10年,在实现政府部门协调、政府与社会合作等方面取得了明显的成效。支持的观点认为,“协同政府”的贡献在于对20世纪80年代新公共管理革运动的回应、修正或调整。但也有批评者对它在理论与实践上的贡献提出质疑。比如,虽然布莱尔政府曾经发誓将保守党时期市场化了的公共企业重新收归国有,但却遭到大批选民的抵制,最终也只能继续沿着保守党的方向循序改革。以至于布莱尔政府在教育、就业、社会保障、医疗服务等公共领域的私有化或市场化改革并未停步。因此有人认为,从布莱尔“协同政府”改革的方向来说,它依然延续了保守党对的市场化取向,这一点与撒切尔和梅杰并无区别。还有学者担忧,“协同政府”所倡导的跨组织联合以及打破组织内部边界的做法,可能会产生一个更大的部门主义,协同政府只是将新公共管理改革下的“小碎片”变成了“大碎片”而已。

对布莱尔“协同政府”改革的赞誉与批评,迄今依然没有一个定论,也许所谓“第三条道路”本来就不排斥市场与竞争,不反对绩效与结果导向,只是在其中增加了“协作”和政府的力量。

 

参考文献:

[1]曹现强:《当代英国公共服务改革研究》,山东人民出版社,2009年。

[2]楚明锟:《公共管理导论》,华中科技大学出版社,2011年。

[3]Cabinet Office of Britain, Moderning Government. March, 1999.

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