沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案
一、基本案情
2011年12月5日，安徽省人民政府作出皖政地〔2011〕769 号《关于马鞍山市2011年第35批次城市建设 用地的批复》，批准征收马鞍山市花山区霍里街道范围内农民集体建设用地10.04公顷，用于城市建设。
2011年12月23日，马鞍山市人民政府作出2011年37号《马鞍山市人民政府征收土地方案公告》，将安徽省人民政府的批复内容予以公告，并载明征地方案由花山区人民政府实施。苏月华名下的花山区霍里镇丰收村丰收村民组B11-3房屋在本次征收范围内。苏月华于2011年9月13日去世,其生前将该房屋处置给四原告所有。原告古宏英系苏月华的女儿，原告沙明保、沙明虎、沙明莉系苏月华的外孙。在实施征迁过程中，征地单位分别制作了《马鞍山市国家建设用地征迁费用补偿表》、《马鞍山市征迁住房货币化安置（产权调换）备案表》，对苏月华户房屋及地上附着物予以登记补偿，原告古宏英的丈夫领取了安置补偿款。2012年年初，被告组织相关部门将苏月华户房屋及地上附着物拆除。原告沙明保等四人认为马鞍山市花山区人民政府非法将上述房屋拆除,侵犯了其合法财产权，故提起诉讼,请求人民法院判令马鞍山市花山区人民政府赔偿房屋损失、装潢损失、房租损失共计282.7680万元；房屋内物品损失共计10万元，主要包括衣物、家具、家电、手机等5万元；实木雕花床5万元。
马鞍山市中级人民法院于2015年7月20日判决驳回原告沙明保等四人的赔偿请求。
宣判后，沙明保等四人提出上诉称：1、2012年初，马鞍山市花山区人民政府对案涉农民集体土地进行征收，未征求公众意见，上诉人亦不知以何种标准予以补偿；2、2012年8月1日，马鞍山市花山区人民政府对上诉人的房屋进行拆除的行为违法，事前未达成协议，未告知何时拆迁，屋内财产未搬离、未清点，所造成的财产损失应由马鞍山市花山区人民政府承担举证责任；3、2012年8月27日，上诉人沙明保、沙明虎、沙明莉的父亲沙开金受胁迫在补偿表上签字，但其父沙开金对房屋并不享有权益且该补偿表系房屋被拆后所签。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持其赔偿请求。马鞍山市花山区人民政府未作书面答辩。
安徽省高级人民法院于2015年11月24日行政赔偿判决：撤销马鞍山市中级人民法院（2015）马行赔初字00004号行政赔偿判决；判令马鞍山市花山区人民政府赔偿上诉人沙明保等四人房屋内物品损失8万元。
二、裁判理由
法院生效裁判认为：
根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，土地行政主管部门责令限期交出土地，被征收人拒不交出的，申请人民法院强制执行。马鞍山市花山区人民政府提供的证据不能证明原告自愿交出了被征土地上的房屋，其在土地行政主管部门未作出责令交出土地决定亦未申请人民法院强制执行的情况下，对沙明保等四人的房屋组织实施拆除，行为违法。
关于被拆房屋内物品损失问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十八条第二款之规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。马鞍山市花山区人民政府组织拆除上诉人的房屋时，未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交上诉人签字确认，致使上诉人无法对物品受损情况举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由马鞍山市花山区人民政府承担举证责任。
上诉人主张的屋内物品5万元包括衣物、家具、家电、手机等，均系日常生活必需品，符合一般家庭实际情况，且被上诉人亦未提供证据证明这些物品不存在，故对上诉人主张的屋内物品种类、数量及价值应予认定。上诉人主张实木雕花床价值为5万元，已超出市场正常价格范围，其又不能确定该床的材质、形成时间、与普通实木雕花床有何不同等，法院不予支持。但出于最大限度保护被侵权人的合法权益考虑，结合目前普通实木雕花床的市场价格，按“就高不就低”的原则，综合酌定该实木雕花床价值为3万元。
综上，法院作出判决：撤销马鞍山市中级人民法院（2015）马行赔初字第00004号行政赔偿判决；判令马鞍山市花山区人民政府赔偿上诉人沙明保等四人房屋内物品损失8万元。
三、案件分析
1、确认政府拆除行为违法
依照《国家赔偿法》第4条，相对人申请行政赔偿的前提是行政行为违法并产生损害。该条款包含了财产性损害赔偿的构成要件：1、行政行为违法；2、产生损害；3、违法和损害之间存在因果关系。因此，沙明保人寻求行政赔偿的前提是确认行政机关存在违法行为。
本案沙明保先向马鞍山市中级人民法院提起行政一审，请求确认花山区人民政府拆除行为违法。马鞍山市中级人民法院的生效裁判确认了被告马鞍山市花山区人民政府的拆除行为违法。确认违法判决是沙明保提起行政赔偿诉讼的前提条件。沙明保通过独立的确认违法案件现行固定花山区人民政府的违法行为，再提起了独立的行政赔偿之诉。这也是涉及行政赔偿案件一种常见的诉讼路径。
2、行政赔偿举证责任分配
马鞍山市中级人民法院确认区政府拆除行为违法后，沙明保接着向马鞍山市中级人民法院提起行政赔偿诉讼。中级人民法院对于沙明保提起的赔偿请求不予支持，理由是依据《国家赔偿法》第15条第1 款，在行政赔偿赔偿案件中实行“谁主张，谁举证”的举证规则，因此，原告对其提出的因拆除房屋行为造成的物品损失10万元的赔偿请求，应该提供有力的证据。而本案原告仅提供赔偿物品清单一份，未提供其他证据作证，故该请求缺乏证据支持，不予采纳。一审法院根据行政赔偿的一般举证责任分配，将物品损失的举证责任分配给原告。原告未充分举证，遂主张不成立，原告承担不利后果。
而二审法院安徽省高级人民法院对于举证责任的分配与一审法院看法不同。二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第38条第2款之规定分配举证责任，其规定了在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。但若因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。
二审法院认为马鞍山市花山区人民政府组织拆除上诉人的房屋时，未依法对屋内物品登记保全，未制作物品清单并交上诉人签字确认，致使上诉人无法对物品受损情况举证，故该损失是否存在、具体损失情况等，依法应由马鞍山市花山区人民政府承担举证责任。也即二审法院认为本案符合第38条第2款的情形。政府的违拆行为使得原告因被告原因无法举证，故而由花山区人民政府承担举证责任。
最高人民法院将二审法院的判决作为指导案例，可见对该问题也持相同立场。即违拆行为导致原告举证不能的，由被告承担举证责任。
3、双方均不能证明损害数额时，损害数额的认定
二审法院在确定了举证责任后，认定由由被告承担举证责任。而现实情况是，案件中房屋已经拆除，被告未对拆除前屋内物品进行记录，因而无法提供拆除前的财物情况证据。原告也无法提供屋内物品数额的证据。此时，法院应当如何处理？
本案中二审法院提供了一种可借鉴方式。二审法院将原告的损害赔偿主张分为两个部分，一是日常生活必需品。本案中为价值5万元的衣物、家具、家电、手机等。二是非日常生活必需品，本案中体现为价值5万元的实木雕花床。法院认为日常生活必需品符合一般家庭实际情况，且被上诉人亦未提供证据证明这些物品不存在，故对上诉人主张的屋内物品种类、数量及价值应予认定。而对于非日常生活必需品的实木雕花床，法院认为其已超出市场正常价格范围，其又不能确定该床的材质、形成时间、与普通实木雕花床有何不同等，法院不予支持。但出于最大限度保护被侵权人的合法权益考虑，结合目前普通实木雕花床的市场价格，按“就高不就低”的原则，综合酌定该实木雕花床价值为3万元。
对于酌定裁量权，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第48条（《适用解释》）有相关规定。这为法官形式酌定裁量权提供了依据。同时该条款也对酌情裁量权进行了必要的，客观化的限制。使得法官在裁量过程中，较为客观的标准。
本案为类似案件的解决提供了一个较好的范本：对于双方均不能证明损害物及数额的情形，由承担举证责任的一方承担不利后果。具体数额依据生活必需品的标准，由法官酌情裁量。裁量的标准可参考《适用解释》第48条的相关规定。
