向××诉×县土地管理局案

【案情摘要】原告：向××，男，58岁，系农民被告：×市土地管理局法定代表人：韦×，土地管理局局长第三人：张××，女，系×市市民983年，原告向××为了响应活跃农村经济尽快走致富道路的号召，想在公路边的水渠上面搞一点小房子做生意。向×× 与一组农民张××（女，60岁）商量，要求在张××房屋的东侧空地建货亭，张××同意。向××本人说曾经村长余××一组干部等批准，1983年9月房子建成。1986年冬季张××突然要求向××将房屋拆除，向××认为事情的原因是这样的，因张× ×的全家户口已于1982年转到市汽车修配厂，房子空了几年， 1986年冬，张××将房子卖给其妹（外乡人），其妹搬来之后，生产队该分给她田地，她也想在同一地基上建房做生意。向××

不同意，向××称“此地既不属于我所有，也不属张××所有”，从而引起纠纷。×市土地管理局作出如下处理决定：(1)向×× 未按个人建房申请报批程序办理建房用地手续，擅自占地建房是违背国务院1982年2月13日颁布的《村镇建房用地管理条例》的。(2)向××系三组村民，在本组住房而又在一组异地建房是违背市政府有关规定的。(3)遵照《中共中央、国务院关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（中发〔1986）7号文)、《×× 省人民政府关于加强土地管理制止乱占滥用土地的再次紧急通(×政发〔1986)3号文)的精神，我市在1986年7月至9 月对农村个人建房非农业建设用地进行全面清理时，查出向×× 擅自占地建房是违背国家有关规定的，未予清理和发给土地使用证，也未获得合法的土地使用权。向××擅自占地建房是违背土地管理法规的。经研究决定向××在接到处理决定通知后限期在10日内坚决予以拆除。

     原告向××不服×市土地管理局×土字(1987)15号，遂向×市人民法院提起行政诉讼。原告诉称：其3间货亭所占土地属集体所有，建货亭时已经村委会、村组和住户同意，并非采取欺骗手段擅自占地建房，不同意拆除货亭。第三人辩称：原告货亭所占地原已由大队决定由其管理并且已取得了合法的土地使用权，请求给予法律保护。×市人民法院查明：第三人张××原系××村一组村民，在本组有住房4间（坐北朝南），位于本市× ×镇至××乡的公路西侧，其住房东山坪与公路之间有××村的排水渠道（上宽3米）。177年，××村建成新农村后，曾决定由靠近水渠的各户负责管理各自住房山坪以外的空地和排水渠护坡，1983年，原告征得张××的同意（但未经村委会和村组两级组织批准)，在张的住房东头占用排水渠面和部分空地，建造了2间经商货亭，此后又搭1间，共占地53.92平方米，1986年土地清理中，原告与第三人对该块土地的使用权发生纠纷，同年8月8日×市土地管理局将该地的使用权确认给张××，并于1987年8月17日的“土字〔1987)15号文件”决定，.责令向× ×拆除其货亭。×市人民法院认为：公民对集体所有的土地只有依法取得使用权，才受法律保护。原告属三组村民而在一组建经商货亭，既未经当时的有关组织批准，又未取得合法的使用权，与当时和现时的法律、法规均不相符。“土字〔1987)15号文件”决定并无不妥。根据《中华人民共和国土地管理法》第6条第2 款、第45条的规定判决如下：

      (1)驳回原告向××的诉讼要求。

      (2)维持×市土地管理局“土字〔1987)15号文件”决定，原告向××在本判决生效后15日内将其3间货亭拆除。(3)受案费30元由原告缴纳。

     一审判决后，向××不服，上诉到××市中级人民法院，上诉人称：

   （1)上诉人的3间房屋是在1983年国家大力提倡搞活经济的形势下修建的。1983年，国务院的《村镇用地管理条例》并未严格执行，当地亦无明确的审批土地使用权的专门组织，而上诉人在建房前已请示了主管当地事务的村长和队长向××并经第三人张××同意。当时，上诉人请示村长称：“既然你已取得张××同意，我当然没有什么意见。”请示队长时，向××说： “大队和张××本人既已同意，我没什么意见。”就这样向××将房屋建起来。从建房到发生纠纷前的1986年9月，村委会及张××本人和当地群众均未表示异议。村长不仅未表示反对，而且对上诉人建房提出具体要求，即要求与张××的房子之间留2米宽的过道，村长对此现在也可证明。

   （2)1977年××村建成新农村后，只决定由接近排水渠边各住户负责管理各自住房山坪以外的空地和排水渠坡，并没表明这些住户对此土地享有使用权。因此，张××对上诉人之间宅基地没有使用权，不存在上诉人侵犯其使用权的问题。而且张××全家户口已于1983年以前迁到××市汽车修配厂，并将原有房屋于纠纷前分别出卖给秦×× 张××依《中华人民共和国土地管理法》第38条第3款之规定，张××不再享有其房屋宅基地使用权，更无理对上诉人3 间房屋宅基使用权进行纠缠，而×市土地管理局无视这一基本事实和法律的明文规定，作出张××享有该地使用权的违法决定， ×市人民法院的判决书对此决定没有依法作出纠正，也没对该土地使用权之归属作出明确判决。

        (3)×市人民法院所维持的×市土地管理局〔1987)15号文件的决定中说上诉人在本组原有住房而又在一组异地建房是违背市政府的有关规定的。当时，上诉人一家共有5口人，只有两间小（共42平方米），远不能满足合理的住房要求，加上现在引起纠纷的3间房（共53.92平方米)，共95.92平方米，根本没超过市政府所规定的住房标准。况且， ××村建设用地是村规划调整，村委会行使直接决定权，因此，土地管理局的决定是错误的，×市人民法院不仅没有撤销反而维持土地管理局文件决定。

    （4)所争议的3间房屋既未占用耕地，也未对渠道排水及村民通行、公路交通造成妨碍，相反还便利了村民从渠道上通行。处于同样情况在渠道上建房的远非上诉人一家，只要上诉人拆除而不及其他，是有悖于法律的公正性的。

        (5)本村为平原地带，周围都是良田耕地，如果拆房再建，不仅要费人力、物力、财力，而且还要占用现有耕地，于国家、集体、个人都没好处。被上诉人作了针对性答辩。×市中级人民法院审理认为一审法律认定事实正确，适用法律无误，判决维持一审判决。

【提示与讨论】本案的案件事实主要是认定向××的房屋以及所占土地的性质和归属。向××与张××发生的争执不是房屋产权问题，而是房屋所占土地的权属问题。第三人张××主张向所建房屋的土地归他所有，其理由是该地属于其屋前屋后的土地。根据1962年国家公布的农村人民公社土地六十条的规定，张××对其屋前屋后的土地是有主张权的。但是，1982年2月国务院发布了《村镇建房用地管理条例》，该条例对农村土地管理另有规定，其规定村民建房用土地必须经土地管理部门批准，依此规定，张×× 对向××建房的土地是没有主张权的。向××在其房子东侧建房征得其同意并不等于与其签订了建房合同。向××对其房子的土地是否有主张权是本案的焦点。在《村镇建房用地管理条例》公布以前，农村村民建房用地多采取与有关单位协商的方法，与集体达成协议后就可以使用土地。而在该条例颁布以后，任何单位或个人占有农村集体土地必须依法定程序申请，并征得土地管理机关的批准。向××与村委会等村组干部的协议是没有法律效力的，其建房占地的行为属于乱占土地的行为。该地属于集体所有。

      本案×县土地管理局是合格的法律适用主体。《中华人民共和国土地管理法》第13条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。”此条赋予了县土地管理局确认土地权属的权力。×县土地管理管理局所适用的实体法是《中华人民共和国土地管理法》和《村镇建房用地管理条例》。《中华人民共和国土地管理法》第38条规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，·经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”《村镇建房用地管理条例》对村民建房用地规定了更为详细的审批手续。向××在没有办理任何审批手续的情况下，擅自建房显属违法。×县土地管理局将其房屋所占地所有权确认给集体是合法的。一审、二审人民法院依《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定受理此案是正确的。《中华人民共和国土地管理法》第13条规定，对于人民政府土地权属争议处理决定不服的，“可以在接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。”行政机关的行政确认权，对于公民、法人和其他社会组织的权利义务有直接影响，显属行政诉讼法规定的受案范围。

      本案是一个因行政机关的行政确认行为而引起的案件。行政确认是行政机关履行行政管理职能时的一项基本权力。行政确认行为在行政行为中是很常见的，包括对身份的确认、对能力的确认、对资格的确认、对事实的确认等。由于行政确认是行政行为的一种，它与其他行政行为一样会产生法律效力，对被确认的事项有公定力，确认以后对相对一方当事人的权益有拘束力。由于该行为的法律属性，我国行政管理某些领域已有专门的法律规范规制行政机关的确认行为，如在土地行政管理方面，国家土地管理局1989年7月5日发布了《关于确定土地权属问题的若干意见》，其中对于土地权属的确认作了一些规定。本案中，×县土地管理局作出的确认行为就是确认向××是否对其房屋所占土地有请求权。×县土地管理局依有关法律作出了符合法律规定的行政确认，该确认对相对一方当事人有拘束力，不经法定途径是不能予以变更的。有关行政确认行为的理论在我国是比较薄弱的，行政法制实践中关于行政确认的拘束力问题有一些不太正确的理解，一些人认为行政确认行为是一种政策性的行政行为，其拘束力不如行政强制、行政处理等行政行为强大，这种看法是不正确的。