行政法学
一个新兴学科的兴起—经济行政法
发布时间: 2012-03-30   浏览次数: 418

 

一个新兴学科的兴起——我国经济行政法研究综述
 
        经济行政法是调整国家经济管理机关在实施经济管理活动中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。国家经济管理机关在实施经济管理活动中与一定的经济组织或公民之间所发生的各种社会关系在理论上称之为经济管理关系。
我国行政法学理论也逐步趋于完善并向着更高层次拓展,特别是行政法学研究开始从一般理论问题走向具体实际问题,从行政法学原理走向部门行政法学。讲经济行政法作为一个独立的部门行政法,是行政法学研究不断深入和行政法制建设不断完善的必然趋势。
 

       1994年始,可以看作是部门行政法研究的起步阶段。早期的论述主要集中于经济法与行政法的关系上。并且主张经济行政法是行政法的一个分支的王克稳老师先后发表文章,著书立说,为这一观点摇旗呐喊。

       有关经济行政法的讨论在经济法学界的展开:经济法学界在谈论经济法以及其与行政法的区别时会涉及以下问题:在关系到经济法地位的一系列基本问题上至今没有形成共识。理论研究中存在着理论与实践的脱节及研究方式上的牵强附会。对行政法特别是我国行政法的本质特征存在着重大的认识上的误解。

       行政法领域认为经济行政法与行政法是分与中的关系:国家干预经济的本质是公权力(行政权)的作用;凡基于国家公权力(行政权)作用所形成的社会关系本质上皆属于行政关系,为行政法的调整对象;在市场经济体制下,行政权作用的方式是多重的,但这些不同形式的权力运作方式在法律属性上是共同的,它们都属于行政法律行为;在经济管理活动中,凡行政权的行驶所引起的争议都属于行政争议,都只能通过行政救济途径解决。到这个时候,有关经济行政法的研究仍然处于最初概念以及定性和体系结构的泛论性的方面。

       而作为经济法的捍卫者,则对经济行政法的主张提出了反驳:其指出“认为经济法是行政法的一个分支,该观点否定了经济法是一个独立的法律部门的法律地位,这违背了经济法的本质和行政法的本质。其认为经济法立足于社会责任本位,行政法立足于行政权力本位。鉴于此,不能将二者等同。”并且还不客气地指出“经济行政法”学说的危害:该学说不能科学正确地认识经济法本质,异化了经济法的特征,难以全面发挥经济法的作用。该学说否定了社会主义国家(主要是我国)经济法的个性,不利于经济法理论的发展。该学说不能以发展观点认识新的法律现象,固守传统的“二分法”“三分天下”,不利于法学的发展和进步。该学说不符合我国经济体制改革实践的需要。(《“经济行政法”学说评析》辽宁行政学院学报 No4.2001 王廷勇)。此外,在《为经济法的独立而辩——析王克稳的<经济行政法论>》一问中,作者也就经济法是否具有独立于行政法的地位展开了讨论。
 
        第二阶段,经济行政法开始广泛被讨论。其中有关经济行政法的性质和地位,则是较多地被论及。对于经济行政法的性质和地位,国内外学者主要有两种观点,一种观点认为经济行政法是行政法的分支学科,是部门行政法、专门行政法或特别行政法,持此种现点的多为行政法学界学者,如日本学者室井力;中国学者罗豪才、皮纯协、应松年、朱维究、张光、胡建淼、刘景昌、沈亚平等, 还有德国学者罗尔夫·斯特博。另一种观点认为经济行政法是与行政法相并列的一个独立的法律体系,行政法仅是经济行政法形成过程中的一个渗透因素。(《对经济行政法几个问题的探讨》)。在大陆法系行政法中,经济行政法等部门法或实体法是研究的核心,而英美法系行政法中,行政程序法是研究的核心。本文还就德国学者关于经济行政法方面的讨论加以梳理,具有一定的文献价值。
 
         2003年,开始呈现一些从经济行政法视角对行政法领域的问题进行探讨的文章,并且主要限于“新政审批”领域。主要考虑到行政审批是目前我国政府干预经济的主要手段,从经济行政法的角度透视行政审批,就是要分析具体的行政管制对经济活动的影响,优化制度设计。
随着中国加入世界贸易组织,研究WTO对经济行政法制度的影响开始增多,学界开始研究WTO 对经济行政法研究观、方法论的影响表现为在法学研究中要坚持“综合创新”的方法和重塑“中华法系”的目标,WTO 的基本法律原则如公平公正原则、自由原则、公开原则等将会对中国经济行政法制度建设产生重要的影响。当然主要的研究仍然局限在就一些宏观问题的泛泛而谈上。
近两年来,有关经济行政法理论的研究已经有所深入,如湖北省高院副院长吕忠梅在《市场机制与经济行政法》一文中就突破了经济行政法与政府的关系。其认为:“政府在影响经济运行中的巨大作用要求设置完备的制度框架和行为规则来保证政府经济行为的科学性、合理性和正确性,这是经济行政法必须完成的任务。”

        赖朝晖在2005年第2期《比较法研究》上登载的文章《民主式的经济干预体系——<德国经济行政法>之启示》,从经济法学的视角向我们讲述了《德国经济行政法》中的理论体系,虽然作者在文中指出,书中的“经济行政法”并不能与我国学界所指的“经济行政法”划等号,但是德国经济行政法的相关理论阐述对我国学界研究相关领域确实提供了重要的参考价值。

        袁勇的《经济行政法涵义评析》,从一定的程度上可作为20多年来,我国行政法学界关注经济行政法从感性到理性的标志。20 世纪80 年代,中国行政法学界开始关注经济行政法问题。时至今日,各类论著的数量已相当可观。可是“这些研究未能将经济行政法作为独立的部门行政法的个性打磨得非常鲜明——有些研究甚至并未如此尝试”。多数人忙于为经济行政法打江山(独立于经济法王国,或者吞并经济法王国) ,而没有全面分析、整体把握经济行政法,也未能建构有特色的经济行政法学。别的不说,首要的问题还弄得不是很清楚,即,什么是经济行政法? 它的个性与功能是什么? 它有哪些现实形态?

        兴奋过后我们应当冷静思考,究竟什么是经济行政法?这篇文章对现存的大量有关经济行政法的概念以分类评析,同时也对经济行政法的性质给予了全新的思考,将经济行政法与“市场失灵”,“政府失灵”,“经济宪法”等概念相结合予以考察,视角不可谓不新。简言之,该文应该可以算作20年后对经济行政法的再思考。
 
以下简单说一下涉及金融领域的经济行政法问题:

        有关金融行政许可,在《行政许可法》出台之后,一开始主要研究集中于如何在银行等金融业监管过程中与《行政许可法》的要求保持一致。

         行政许可(行政审批)是行政机关依法对金融机构实行事前监管的一种重要手段,其已经渗透到银行市场准入监管、业务范围监管、风险管理等各个方面。有关《行政许可法》对金融监管领域的影响,主要表现在如下的方面:首先是法律文件的清理,其次就是依据《行政许可法》废除不必要的行政许可事项,最后,金融监管当局在行使行政许可权时应当承担更重的责任。
由于在同一时间,先后出台了《银行业监督管理法》和修改《中国人民银行法》、《商业银行法》,如何贯彻执行这些法律规定,同时又很好地与《行政许可法》的要求相吻合。这方面的文章如《西南金融》2004年第3期上登载的专稿《认真学习银行“三法”和<行政许可法> 促进四川金融稳定和金融创新共同发展》,本文在探讨了相关的大前提之后,以四川省为对象,着重指明了该省在金融行政许可方面应当作出的努力,由面及点,具有一定的可读性。

       此外,载于《农村经济研究》2004年第7期的《全球化、信息化时代的金融服务业——国际金融服务论坛观点》虽然不是一篇法学领域的文章,但是其通过论坛的方式重点探讨了中国金融改革与发展及金融服务发展趋势,以客户为中心的商业银行运作体系、金融信息化等议题。通过这次会议,使我们能够比较清晰地对金融服务有深刻地了解。其从宏观全局方面给我们展示了金融服务业在新形势下的发展态势,有助于我们进一步理解对其监管的重点所在。

 

       在广大金融业都在对如何加强与《行政许可法》衔接的步骤上思索的时候,徐卫刚先生在《中国外汇管理》上刊载《应正确理解<行政许可法>的精神》,指出对待《行政许可法》的态度要审慎。比如,《行政许可法》下的金融行政许可是否会影响金融监管的效率。“外汇管理具有特殊性,《行政许可法》可能为其政策调整带来时效方面的不良影响,但这些特殊性与保护民众权益相比,是我们必须付出的代价。”同时他又指出关键的问题在于要完善立法:首先,要严格按照程序办事。也就是将所有行政许可事项、办理依据、程序等公开,供行政许可当事人查阅。行政许可申请的办理程序、进度以及结果也要公开,申请人查阅或者询问的,要提供帮助;在外汇管理领域,完善立法。一是与国际惯例接轨,预先明确发生金融危机时外汇管理当局可以采取的临时限制措施;设定在发生法定事件时对特定对象的制裁依据。二是在当前资本流动速度更快、破坏性更强的情况下,适当的外汇管理仍有其存在的必要,但外汇管理不能超过必要的限度。三是适应WTO规则要求,增加透明度。一方面要广泛征求企业、银行及个人意见,最后定稿前在国际互联网上公开发布,供大家讨论,征求意见;另一方面条文含义要直接、明确,权利义务关系清晰,尽量少出现按规定等字样。如无法避免,也要尽量明确按何种规定,什么程序,谁有权办理等事项。四是转变观念,立法思路要体现对未来发展的指引作用,而不仅仅是简单地对过去的工作、经验进行总结。

       在基金研究方面,《中国基金业面临的问题与解决思路》一文在基金管理人(公司)的市场准入方面提出了自己的建议,其中借鉴了美国《1940年投资顾问法》,对基金市场的准入提出了立法上的建议,此外在谈到监管协调方面,2003年底货币市场基金发行的整个过程也给我们提了一个醒,那就是各个监管当局应当对证券投资基金进行统一监管。
另外,有关金融许可,特别是《行政许可法》与央行如何更好地行使监管职能方面,可以参考的文章为《<行政许可法>在人民银行分支机构实施过程中的问题与建议》以及《实施行政许可法提高基层央行服务水平》等文中都有所阐述。

     此外有个比较突出的案例是有关行政处罚的,登载于2005年第10期的《中国海关》,标题是《海关监管货物能否抵押贷款》,可供参考。