为完善公务员权利救济补充理由
内容摘要：《公务员法》的颁布实施为我国公务员管理带来了新气象。但是我国公务员权利救济的制度并不完善，存在着许多漏洞，使得《公务员法》中关于公务员权利救济的新亮点流于形式，没有得到有效的贯彻实施。本文结合外国有关公务员权利救济的一些经验、做法，提出了从行政救济和司法救济两方面来完善我国公务员权利救济的主张。以期建立起完善的公务员权利救济制度，推进我国行政法治建设的顺利进行。
关键字：公务员权力救济 行政申诉与控告 行政救济 司法救济
《中华人民共和国公务员法》已经在第十届全国人民代表大会常务委员会议上通过。并于2006年6月1 号开始实施。这是中国历史上第一部真正的公务员法，具有里程碑的伟大意义，它的实施将结束《国家公务员暂行条例》的历史。这部法律中，最受关注的是第五十四条，即公务员可以对上级说“不”的权利。这成为我国公务员法的新“亮点”，也让我们看到了我国公务员管理的新气象。
但时至今日，我们必须冷静的地看到，新亮点带来新问题，在这亮点的背后，公务员的权利真的得到保障了吗？当他们面对上级的违法命令时，他们可以毫不迟疑的站出来说“不”吗？当他们对上级所作的涉及本人的人事处理不服时，他们能够及时地为自己寻求到公正合理的保护吗？纵观我国现行行政诉讼法，在这些方面的规定显得有些不尽人意。因此扩大其调整范围，注入对公务员合法利益的保护元素，从而使公务员救济制度得到加强与完善，成为完善我国行政法治、维护公务员合法权益的必然举措。下面本文欲对公务员救济制度予以评析：
一、问题的提出：
“公务员权利救济是指公务员的权利被侵害时，依法定的方法和程序寻求帮助，以维护自己的权利。”[①]法治原则、人权保障不相适应的地方。而目前我国的《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》和《行政监察法》，尚未规定作为内部行政相对人的公务员，有权对所属行政机关或上级机关的行政行为提起行政复议、行政诉讼、行政赔偿的司法救济，公务员权利救济制度暴露出同
按照现行《公务员法》第五十四条的规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”[②]这就使得公务员执行公务产生了两种法律后果，即“执行上级命令但违法”和“维护上级命令但不违法”。也就是说，公务员在执行公务的时候，不得不面临着上级和法律之间的选择。鉴于中国的地方官场现状，上级的报复是现实的。而我们的绝大多数公务员都不是圣人，他们的行动往往也都要按趋利避害的原则行事。换言之，在打击、报复等无形的威胁之下，他们首先要考虑的恐怕还是怎样做对自己才最有利。在这种情况下，公务员对上级说不的权利只能流于形式，无法真正的落实到实处。所谓“有救济而无实效，就不是救济“，因为“救济的价值正在与把纸面上的规范转化为生活中的现实权利，倘若权利救济机制并不能为公务员权利的实现提供切实公正的法律尺度，那么该权利就形同虚设”[③]。要改变这一现状，就必须建立一套完善的公务员权利救济制度。
二、我国公务员权利救济的现状：
“无救济即无权利”，这是现代民主国家普遍信守的理念。只有让公务员们确信：拒绝执行上级明显违法的命令，即便是受到报复也能够得到及时有效的救济，他们才敢于用“权利对抗权力”。故建立一套完善的公务员权利救济制度是保证公务员行使行政职权，促进行政法制建设的必要之举，也是保障公务员恪守法律，依法行政的坚强后盾。
(一)、我国公务员权利救济制度的现状 我国宪法规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。[④]根据宪法的这一精神，《公务员法》 第15章规定了“申诉控告”制度，为公务员责任设置了两种救济途径，其一是申诉制度，其二是控告制度。“公务员对涉及本人的人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉。”[⑤]
从《公务员法》的规定中我们可以看出，国家做出复核的机关是做出处理决定的机关，而受理申诉的机关则是同级公务员主管部门或者做出该人事处理的机关的上一级机关。其中的主管部门就是指政府的人事部门和行政监察部门。也就是说，根据目前我国有关法律，行政法规的规定，“有关公务员的奖惩、任免等事宜都属于内部行政法律关系”[⑥]，而《行政诉讼法》则将行政机关对行政机关公务员的奖惩、任免等决定都排除在行政诉讼受案范围之外。在没有明确规定的情况下，公务员寻求司法救济几乎是不可能的。《行政复议法》规定：“不服行政机关做出的行政处分或其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。”可见，对行政处分或者其他人事处理决定不服亦不能申请行政复议。而只能像行政体系内部其他行政机构提起申诉和复核，请求仲裁。
（二）、我国公务员权利救济制度的缺陷
1、形式单一：公务员寻求权利救济的手段仅限于行政系统内部的申诉和控告。申请行政复议和行政诉讼完全被排除在《行政复议法》和《行政诉讼法》之外。在申诉和控告无果的情况下，公务员只能接受和执行上级的命令，甚至有些时候，不但申诉控告没有能够维护自己的权益，反而为日后上级打击报复埋下隐患。
2、救济主体地位不高、缺乏公正性：权利救济的机关是做出原决定的机关，以及同级公务员主管部门或者做出该人事处理的机关的上一级机关。由行政机关来评判自己做出的决定，这在理论上明显违背了“任何人不能做自己案件的法官”的自然公正原则；而行政机关的上下级之间总是存在着千丝万缕的关系，由上一级机关来审查下一级机关做出的行政行为，也难以保证其公正性。这样的救济，不仅不彻底，而且会让公务员对“复核”的公正性产生不信任。
3、程序的缺失：作为行政机关的内部行政救济，相关法律法规对此只是做了笼统的规定，缺乏具体的操作程序和运行机制的严谨规定，缺乏明确的时限规定和责任规定，这“不仅延误了救济进程，而且会为各级部门推卸责任的打开方便之门”[⑦]。
三、完善公务员权利救济之我见
（一）、借鉴国外的一些做法
1、美国 “美国的现代文官制度建立于1883年。1978年国会通过了《文官制度改革法》，建立了以“官员功绩制”为主要内容的现代文官制度。“[⑧]《文官制度改革法》颁布施行以后，美国成立了人事管理总署和功绩制保护委员会，受理公务员对不利处分的申诉及对歧视案件的申诉。美国法律并没有明确的规定公务员的权利，但从反映和表现出来的内同看，其公务员权利救济的方式既有行政救济，又有司法救济，可以说是公务员司法救济发展相对完善的一个国家。
2、法国 法国公务员权利的救济，包括内部救济（行政上的保护手段）和外部救济，即司法救济。前者主要存在于公务员地位法中，这部法律包含了很多保护公务员的规定。“如晋升、调动、纪律处分、不胜任时辞退、试用期满时拒绝任命的决定，都必得咨询行政委员会的意见。其次，公务员的特别地位法变更一般地位法时，必须咨询公务员最高委员会的意见。最后，公务员认为行政机关决定侵犯其权利或利益时，可以申请复议或向上级行政监督机关申诉。同时，公务员对行政机关拒绝给付薪俸和补助金的诉讼，可以提起越权之诉，但须在期间内。”[⑨]总之，只要对公务员的权利和利益有不利影响的，都可以作为诉讼的对象。
3、日本 “日本以是否直接影响国民生活作为检验标准，认为如果行政行为的实际效力不仅限于行政组织内部，对国民生活有巨大影响的话，就可以对其提起诉讼。”[⑩]日本形成了由行政救济和司法救济构成的权力救济的完整体系。人事院的行政救济，是日本公务员权利救济的第一站，而司法机关的司法救济是公务员权利救济的第二站。
4、德国 德国的公务员救济是涵盖行政、司法及立法申诉救济的典型国家。[11] 德国首次规定查阅本人人事档案的权利、获得证书的权利和随时辞职权。而且其救济涵盖面也较广，甚至包括立法救济，而且程序严密规范。
（二）、为我国公务员权力救济制度补充理由
建立完善的公务员申诉制度，是世界上许多国家尤其是发达国家的通行做法。其他国家和地区在公务员权力救济方面的保护和规定为我们建立完善的公务案源权力救济制度提供了许多有利的经验。下面综合一些学界学者的观点，我认为完善公务员权利救济制度，应该从以下几个方面来努力。
在行政救济方面首先要扩大行政复议的受案范围，规定公务员受到行政行为的不法侵害或不利影响时，有权申请行政复议。“行政复议作为一种准司法救济程序，其优点在于复议机关依法行使职权，不受其他机关团体和个人的非法干预，其审查范围也较宽泛，既审查其合法性，也审查其合理性，复议机关在必要时，还可以采取书面审理之外的其他方式。”[12]其次，要建立相对独立的公务员权利救济机构，确保公务员申诉工作的中立性和权威性。当今许多发达国家都设立专门机构负责处理公务员的申诉，如日本的人事院。再次，要明确规定行政救济的程序性权利。程序的正当性是公务员权利得到保障的必要条件。再健全的法律，如果不是依靠科学的程序去执行，也难以产生良好的效果。
当行政内部的救济不能保证自身的客观公正时，借助司法救济来保护公务员的合法权益成为必然选择。具体来说就是应该扩大行政诉讼的受案范围，把公务员受到严重不法侵害和不利影响的内部行政行为纳入司法审查的范围。只有将司法裁决的原则引入到公务员权利救济制度中来，才能为公务员提供一种公正独立的表达冤情、诉诸法律的基本途径，确保个人权利与上级权力和国家权力取得更加平等的地位，使个人能够与国家机构展开平等交涉、对话和说服活动。也只有建立了这样的法律保障，公务员才能够真正拒绝“执行明显违法的决定或者命令”。因此，我国公务员法的进一步发展应该扩大对行政行为司法审查的范围，缩小行政仲裁最终决定范围，从而建立完善的公务员权利救济制度。
“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见”，“公务员拒绝执行上级明显违法的决定，免予个人责任”，这些规定体现了我国公务员法的一大进步。但比制度存在更为重要的是制度的切实有效地执行。针对我国现在的公务员救济制度，《公务员法》的有关规定暂时还没有得到有效的贯彻实施。因此，还需要全社会的共同努力，及早建立一个更为完善的公务员行政救济和司法救济制度，以更好的保障我国公务员的合法权益，促进我国行政法治逐步走向完善。
引用书目：
1、《行政法学》 罗豪才 湛中乐主编 北京大学出版社 2006年一月第二版
2、《20国行政法评述——比较行政法》胡建淼著 北京：法律出版社，1998年6月版
3、《法国行政法》 王名扬著 北京：中国政法大学出版社
4、皮纯协主编：《国家公务员》 [M] ，海南出版社
5、《试论公务员的权利救济制度——从公务员可以对上级说“不”的角度》 陆海丰 选自《科技信息》2007年第36期
6、罗俊梅 冯媛媛 敬姗姗 《浅论我国公务员权利救济制度之完善》云南行政学院报 2006年第二期
7、《中外公务员权利与救济的比较分析》 日期：2007-01-16 作者：李建东 来源：东吴公法网
8、《公务员权利救济制度存在缺陷需完善》来源：中央国家机关工委干部教育办公室 作者：中纪委监察部驻海关总署纪检组监察局 皮 影 发布时间：2008-05-12
9、《完善救济制度 公务员才敢说“不”》时间：04-27 09：18 作者：郭松民 新闻来源：检察日报
[①] 《公务员权利救济制度存在缺陷需完善》 来源：中央国家机关工委干部教育办公室 作者：中纪委监察部驻海关总署纪检组监察局 皮 影 发布时间：2008-05-12
[②] 参见《公务员法》第45条
[③] 《完善救济制度 公务员才敢说“不”》时间：04-27 09：18 作者：郭松民 新闻来源：检察日报
[④] 参见《宪法》第41条第一款后半部分、第二款
[⑤]参见《公务员法》第九十条
[⑥] 《试论公务员的权利救济制度——从公务员可以对上级说“不”的角度》 陆海丰 选自《科技信息》2007年第36期
[⑦] 罗俊梅 冯媛媛 敬姗姗 《浅论我国公务员权利救济制度之完善》云南行政学院报 2006年第二期
[⑧] 胡建淼：《20国行政法评述——比较行政法》 [M] ——北京：法律出版社，1998年6月第149页
[⑨] 王名扬著：《法国行政法》 [M] ——北京：中国政法大学出版社第297页
[⑩]《中外公务员权利与救济的比较分析》 日期：2007-01-16 作者：李建东 来源：东吴公法网
[11] 皮纯协主编：《国家公务员》 [M] ，海南出版社，第221页
[12] 《公务员权利救济制度存在缺陷需完善》 来源：中央国家机关工委干部教育办公室 作者：中纪委监察部驻海关总署纪检组监察局 皮 影 发布时间：2008-05-12
