完善财产权保护行政法律机制的一些思考
——以十六起海关行政案件为例
谈财产、财产权行政法律保护机制，首先要谈及财产、财产权概念以及许多一时说不清楚的理论问题，而这些却不是本文关注重点。我们不妨先从一个不十分恰当的比喻开始。
一、引子：牧羊问题——并不十分恰当的比喻
猎物渐丰，猎族逐渐变为牧族，羊马牛以及狗成为“财产”。财产增多，牧人各自独立成户、羊马牛遂作私财。集众户之羊马牛合成大群，走失少而且便于抗风雪、抵狼群、转草场，于是分工合作、私财共理，一牧人加两三牧犬可以放牧十数家羊或牛或马，省出人丁，又有专门抗狼、狩猎、打草乃至改做更生财的行业，加上不缺温饱，便图安逸的需要，于是雇羊倌放牧成为主要形式。
但麻烦和纠纷于是也随之上门：过去是合作，族情亲情友情，不在乎出力多少、收益或损失大小。现今花钱买工，羊倌与羊主纯“商品经济关系”，事事金金，难免计较。羊倌(马倌、牛倌类似)方面简单，计较工资待遇，奖励处罚：羊主方面，烦恼极多，羊倌是否懒惰疏忽、怯狼怕冻不尽职守，夹带放牧私羊是否允许，甚至是否偷食羊肉、偷卖羊只，要求增加待遇甚至自带牧犬(嫌主人牧犬不乖不勇)付酬是否合理，家中有事是否真的不准假或扣工资等等等等，数不完的烦。更烦的还是原来亲亲密密的族人不和睦甚至反目相向了。同为一个羊倌主人，各自交付放牧羊的多少(甚至羊的公母老小，这会造成羊倌劳力精力付出之差异)，因天灾、狼害(既有灾害直接损害，还包括战风雪追逃散时舍零散保大群以及斗狼时误伤的羊只)，或者羊倌不尽职造成各家损失不等而分摊羊倌报酬是否公平合理，以及是否应当分他人羊而补自家羊的超比例损失，还有是否按比例参加救灾、斗狼、打草或其他与大家有关的工作(比如接待、采购、销售、医疗、娱乐等等)等等等等，都成为原来亲密的族人不再亲密的由头。
为维护族人的安宁和睦特别是财富更多，族人大会一次次听取各家和外来羊倌马倌牛倌意见，权衡厉害得失，制定修改放牧章程。
二、财产、财产权的概念以及财产权的法律保护机制
什么是财产?牧族人很清楚，马牛羊加帐篷也。但到了现今社会，人有黑白棕黄，又分别从事千千万万不同种类的工作，自有的公有的可以视为“财产”的东西种类之多远不能用“千千万万”形容，物质的，有形的，已经包括阳光空气和水，甚至人自己的身体以及身体排弃的粪便、尿液和泪水；更还有精神的、隐形的、无形的、潜在的“财产”。为阐述行政法对财产权保护机制，我在这里不妨胡乱自设定义：一切可能对人类直接或间接有价值的共有的或私有的有形的或无形的东西(我们只能把无形的“东西”笼统称为东西了)都可称为“财产”。
什么是财产权?牧族人也很清楚，帐篷里的被褥口袋里的钱，谁家买来的马牛羊，谁家马牛羊产的驹犊羔“就是”谁家的财产，天经地义，族人认可、外来牧倌认可，族人大会章程认可，祖上传下来的规矩认可，谁不认可，谁就别在草原呆下去。大家“认可”就是“权”。到现今社会，人口爆炸，财产更是数量庞大、形式多样，人(中国人还有外国人)与人之间，各种单位(企业、事业单位，国家机关，国家本身作为一个实体，各种社会团体，其他社会组织等，又被分为法人、非法人单位)之间，个人与单位之间财产关系复杂，有形的无形的财产四处流动转移，财产权是无法简单靠某各地方的人们一起去“认可”了。于是，人们选代表，制定叫做“宪法”或“法律”的章程，“认可”国家的、集体的、私人的财产的所有权(财产所有权又孳生其他权利比如继承权等，也为法律认可，可以统称财产权)。法律受全体人民支持并被赋予强制力，由被称为行政机关和司法机关的强力部门执行。
关于财产以及财产所有权，值得指出的是，西方国家一直是私有制，但也有大量国有财产。我国以公有制建国，开始不承认生产资料私有制，但公民个人劳动所得以及祖居或在原房基地上新建的房屋等“个人”财产几十年来一直存在并受到保护。改革开放以来国家逐步放开政策，允许私营经济存在并支持、鼓励其发展。(注：1949年《共同纲领》规定：“保护国家的公共财产和合作社的财产，保护工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的经济利益及其私有财产”； 1954年宪法规定“公民由于国家机关工作人员违法行为受到损害，有取得赔偿的权利”可惜由于没有配套法律规定通过何种渠道、如何取得赔偿，这一规定没能很好执行。而且，这里只规定国家机关工作人员可能违法侵权，不承认国家机关也可能违法侵权。文化大革命大割“资本主义尾巴”，连农民、城市小商贩搞农副业、进行集市贸易、摆小摊也禁止，但1975年宪法还是规定：“国家保护公民的劳动收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权”；随着改革开放政策的实施在1982年宪法在肯定国家对公民私有财产的保护的同时，特别规定“由于国家机关和国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依法律规定取得赔偿的权利”，这里，在宪法里承认国家机关也可能违法、侵权，由于国家已制定专门的赔偿法，所以还明确规定受侵权的人，依法律规定取得赔偿。后来宪法修正案又进一步规定“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展”、“国家保护私营经济的合法权益和利益”)。国家实行市场经济后，千千万万国营企业改为国有或部分国有、但由企业自主经营的独立法人，国有财产在经济活动法律关系中与私有财产同样是民事、经济法律关系的标的，国家作为财产所有人与私人财产所有人一样，其所有权为法律保护。
本文讨论的，就是行政法律机制如何保护(广义，包括减少不必要的剥夺和限制)包括国有性质资产在内的民事、经济活动以及行政管理过程中以“私财产”形式存在的财产权的问题，经济体制改革引起的与财产所有制有关的问题，诸如“利改税”、“债转股”，国有企业破产、被兼并等等，即使也涉及行政法律机制，均与本文无关。
为维护财产权，保护“私财产”(泛指公私财产)不受侵犯和不断增长，为解决财产争端以及保证羊倌(泛指政府以及其他为经济服务之组织)待遇和支付公共消耗，分摊紧急避险、其他不可抗力的损失，“羊主”(泛指人民)代表们制定大量法律，以税收和其他征收、征用、没收或扣留、查封等方式将私有财产(包括国有企业财产)权的一部分予以剥夺或进行限制。不幸的是，人们(泛指个人以及单位)知识水平、思想道德水平的局限，制定的法律(这里泛指宪法、法律、行政法规、行政规章、地方性法规以及所有有强制力的规范性文件，包括刑法、民商法，国际贸易法，行政法、婚姻家庭法、继承法等)难免有脱漏、冲突或含义不准、不清的地方，执法者理解法律又常有不同，执行法律常常走样，不仅“羊主”不满，“羊倌”也叫苦不迭。
完善财产权保护的法律机制就十分必要了。
受题目限制，本文只探讨行政法律机制在财产权保护方面的缺陷和完善建议。
先请看一个比较典型的案例。它会让我们初步看到行政机关以及行政审判机关(羊倌们)在寻找维护公共利益(众羊主整体利益)与私有(包括国家作为财产法人的进入生产、流通和生活领域的国有财产)财产权的行政法律机制上的平衡点是多么困难。
三、一个典型案例：某公司诉某海关行政诉讼转走私(罪)案
1993年该公司以易货贸易方式进口850辆俄罗斯产小汽车，依据当时的国家政策，从前苏联以及东欧国家易货贸易进口小轿车，可以免领进口许可证征税进口，该政策到年底结束。货物到港后海关发现进口人有假易货嫌疑，立案调查并报上级机关，考虑到案件引起不少于三个外国政府关注以及其他复杂因素，上级部门批示“不宜按走私处理”，海关遂要求进口人办理纳税进口手续，进口人无力缴纳税款，海关破格采取变通措施，“放水养鱼”，允许进口人缓税进口一部分销售后缴纳税款再进口下一部分，但到1995年底，当事人只办理320辆纳税进口手续。从1996年开始，海关要求进口人提供进口许可证并先行纳税后才能放行汽车，进口人考虑到由于车型老化和锈蚀贬值，售车款甚至难以冲抵税款加仓储费，以及可能领不到进口许可证等因素，尽管海关一再催促，当事人以不能领到许可证(实际上未去申领)为由一直不向海关办理进口手续。2000年，海关考虑到车辆已经严重锈蚀贬值并且当事人既不能提交许可证、事实上即使有证车辆售款已远低于税款加仓储费的情况，在最后一次通知当事人办理进口手续、当事人拒绝后，依据海关法处罚细则“无证到货”条款规定，决定没收530辆汽车并公告拍卖，所得价款1400万元人民币，扣除仓储费400万元后依规定分别上缴中央、地方国库各500万元。当事人不服申请行政复议，复议机关维持原决定；又提起行政诉讼要求发还车款并赔偿损失。一审法院认为l 995年前不要许可证期间到货1995年后办手续也不应要证，理应准予免证进口；海关立案调查后未定性违法，调查期间导致的货物贬值应付责任，经内部请示二审法院后判决撤销海关海关处罚决定，赔偿货款2600万元，另支付仓储费800万元。经正式渠道得知二审法院将维持一审判决消息后，该海关既对判决不服，也无力支付巨额赔偿和仓储费，由海关走私犯罪侦查局对该案重新按走私罪嫌疑立案，并很快移送到检察机关，检查机关决定逮捕有关案犯，行政案件不得已中止。后检察机苯提起公诉，人民法院判决走私罪成立，有关人犯判处刑罚，判决走私货物530辆小轿车由海关没收。
另外，在海关扣留车辆期间，还发生一家法院前往查封该车辆，准备用于判决抵偿该公司民事债务，与海关发生民事、行政措施冲突的问题。经海关、法院两家协商，议定先由海关继续扣留，待请示各自上级后解决。后海关请示总署后作为没收货物变卖价款上缴国库，曾引起法院抗议，后因案件最终定为刑事犯罪，法院虽十分不满，未再要求价款抵偿民事债务问题。
本案至少说明：(1)有关1995年结束优惠逾期即要证的规定确实不合情理，今后有关进出口规定一是要正式立法并对外公开，二是一定充分考虑保护进出口人正当利益，在期限上留有余地(比如规定1995年订货1996年进口的仍享受免许可证件优惠)，三是考虑象行政复议法一样，行政诉讼法也制定审查规范性文件的内容；(2)按当时背景，在没有公开的法律规定情况下海关执行国务院及其有关部门的文件，要求提供许可证虽不近情理，但应视为合法；(3)行政机关依法立案调查违法行为采取扣留措施，事后即使证明当事人不违法，扣留行为也属于依法行使职务，按现行国家赔偿法规定，只应发还拍卖货款，不应承担扣留期间当事人损失，一审法院对国家赔偿法理解有误，但判决能生效，真不知生效了海关没能力赔、财政部门也不拨钱(据悉几年前发生一起海关行政赔偿案件，赔偿额25 0余万至今海关以行政经费垫付，财政部门不肯拨付款项)，法院是否如扬言的查封海关办公大楼；(4)因依法扣留货物或当事人不及时办理进口手续造成的货物仓储费应不应由海关既国家负担缺乏规定；(5)上级机关基于国际关系对违法行为不予追究的批示以及基于对赔偿判决不服和无能力赔偿的动因启动刑事侦查程序是否妥当，有待进一步研究；(6)汽车即使不锈蚀，放上七八年也不再值钱，无疑属于易贬值的货物。行政机关扣留或进口人滞留易贬值的货物，无论责任在哪方，及时拍卖货物保存价款是减少(公民、法人或国家)损失的最好办法，据了解有关立法机关的个别“专家”硬是不同意做这方面立法规定，执法部门莫名其妙、无可奈何(执法机关扣留易贬值货物，短时间不能发还，又以“法律没有这方面规定”为由不提前变卖，最后案情调查清楚，需要发还早已贬值的货物，行政机关该不该赔偿贬值损失?依最近国务院推进依法行政纲要关于法律没有规定行政机关不得做出影响公民、法人或其他组织合法权益的行为，海关提前变卖的行为无疑是对的)；(7)行政强制与民事强制或者行政处罚与民事纠纷的标的重叠时，哪方有优先权，法律应明确规定。
由以上案例以及下面介绍到的一系列案例，我们可以看到，保护财产权的行政法律机制存在许多缺陷。
四、财产权行政法律保护机制的缺陷之一：兼顾公共利益与私有财产(广义，包括以企业经济运做方式存在的国有财产)的保护规定不完整、不明确、不平衡，剥夺涉及违法行为的财产的规定不严密、具体，统一。
案例之二：某公司诉海关不准退运进口货物行政赔偿案
某公司从事进口原糖加工白砂糖返销出口贸易。在规定期限内未能加工出口，经海关批准延长期限仍不能加工出口。当事人要求退运进料出境，海关因为“没有法律依据”(有关加工贸易规定没有可以退运的规定)，遂责令当事人按一般贸易纳税进口。当事人不服，申请复议仍来获解决，遂提起行政诉讼。人民法院两审终审判决海关撤销海关不准退运的决定，责令海关赔偿不准退运之日价格与实际销售(原糖价格下迭)价扣除关税后的差价2 50余万元。
据笔者了解，该海关有关人员除认为退运没有法律依据外，还担心当事人退运出境再偷偷走私进境(当时境外很难有市场；当事人并没有加工能力本就有违法嫌疑)以及面临完成国家税收任务的压力，加上当时海关人员认为法律没有退运规定就不准退才是依法行政(今年国务院推进依法行政纲要才正式提出“法律没有规定时行政机关不得做出损害公民、法人或其他组织合法权益的行为”)，法院认定海关违法，该关人员很长时间不服气。依笔者个人意见，当时认定海关违法，理由似乎超前。有关责任人受行政处分并被追偿了部分款项也很感冤枉。但海关从严格要求自己出发认真执行了法院判决并在全系统“以案说法”进行教育，并在法律、行政法规没有规定情况下，海关总署先行修改了监管规章，允许进料加工货物退运(过去只允许来料加工——原来立法考虑来料加工料是外商的当然允许退，而进料加工料是境内公司买来的，不可能退给国外售货方，重新在国际市场匆匆销售会大赔其钱，企业多为国有，退运对国家没好处，这无疑不是海关立法考虑的问题，海关应尊重企业的自主选择)。介绍本案主要想说国家对进出口货物监管规定远不够细密，远不能体现充分保护进出关境活动当事人合法权益的精神。完善行政法规、行政规章正面保护规定，以及将国务院推进依法行政纲要上述规定精神成为立法规定都十分必要。
案例之三：申请发还海关没收走私货物税款
经常发生这样的案例：当事人办理进口手续时违法行为未被海关发现，货物放行后，经人举报或在3年内进行稽查过程中，海关发现当事人存在伪报、瞒报或其他方式逃避海关监管、逃避国家许可证管理、偷逃进出口关税的走私行为，经人民法院判决犯走私罪处罚金并没收私货或由海关按走私行为处罚没收私货加罚款。当事人事后找到海关称：“没收货物我认了，但总要退还以前缴纳税款吧”。海关答：“我们是依法行政啊，请告诉我根据哪一条法律规定退呀?”
同退运进料加工料一样，确实没有任何法律、行政法规，乃至海关行政规章对退还走私人所交税款有过规定。对是否应当退还走私人税款，海关内部一直有不同意见。有的认为，税款存在的基础是一般贸易进出口货物，走私行为既被认定，有关货物按走私标的已经被国家没收，不再存在应税货物，自然不应存在税款，如果走私人已被没收走私货物或被迫缴走私货物的等值价款，并处罚款的，罚款也已交纳，已征税款应退还走私人：有的则认为“谁叫他走私，受损失活该”、“走私货物已交税款是走私成本”，不应退还，“退税是鼓励走私”。经多次向国家财政、税收主管部门反映，一直答复“不能退”，但一直没有书面文件，更不用说制定法律、行政法规了。据了解该主管部门的有关机构最近有了一个非正式的书面答复，认为“走私是事后认定的”，“走私人缴纳税款时未被发现走私，海关征收税款是合法行政行为”，“不能因为后来的认定”“破坏原有的正常税收秩序”。这种似是而非的观点，令人莫明其妙处何在。在笔者看来，国家应当明确立法，规定在执行了对走私人刑事或行政处罚的情况下将税款退还，而且还要修改(将此批货物剔除)一般贸易数据。也就是说，走私人有合法权益也要保护；进出口贸易统计要实事求是。退一步说，现在虽然没有明确立法规定，但绝大多数走私行为是没收私货以及加处些罚款，唯这种情况(并不是走私行为最恶劣的形式)还要承担全额税款的损失，从处罚与危害程度相当、处罚公平公正的角度，似乎也应当退还税款。
案例之四：由海关改变商品归类引起的纳税争议案
某公司进口人工草皮，海关不承认进口人申报的商品归类号码，行使海关归类权，按另一税号归类、征税。纳税人不服，依法向上一级海关申请复议，复议机关审查决定撤销被申请人原归类决定，改按第三种税号归类、征税(注：复议机关认定的税号适用的税率低于原海关归类决定认定的税号但仍高于纳税人原申报的税号)。申请人仍然不服，向人民法院提起行政诉讼。经人民法院审理认为，归类是海关的法定权利，复议机关作出的归类决定有效；复议机关复议决定撤销其下级机关归类决定，说明原归类决定违法；原归类决定已被纠正，没有给原告人造成直接损失，遂判决维持海关复议决定，驳回当事人改变归类决定和赔偿损失的诉讼请求。
复议机关撤销原行政行为，原行为是否性质上就是违法或不当?是不是只要原具体行政行为被复议机关撤销，法院一旦认定给相对人合法权益造成损害并给予赔偿?本案结案后引起很激烈争议。有人认为，复议、诉讼的目的就是审查行政行为的合法性、适当性，决定维持，就意味肯定行为合法、适当：撤销，就意味着认定原行为违法或不当。有人则认为，不能一概而论，象海关征税涉及到极复杂的技术性极高的商品归类问题，归类规则远赶不上商品生产的千变万化、日新月异，征税人员受认识水平、工作经验限制，很难做到百分百准确，就是上级机关、人民法院认定的归类，也未必准确——制定商品归类标准的世界贸易组织认可世界海关组织下属的技术专家们也常常为归类争吵不止的。归类决定后来以法定补税方式、被上级复议机关或人民法院决定方式撤销，就被认为原行为“违法”难以接受，归类人员天天工作就是归类，难道要评价他们天天违法吗?他们连过错都不愿承认，认为属“正常业务”。调和派折中说：“叫过错，但不违法”。关于赔偿，法院和原告都认为，如果原行为给相对人造成损害(本案相对人认为已造成、法院认为未造成)，就应当负赔偿责任；海关一方，特别是广大征税人员，认为征税是日常工作，包括归类、审价、适用税率、计算税额、开具税票，也包括退、补税款，都有法律依据。开始少征了，就依法追补；多征了，依法退还，既不存在违法问题，也不存在赔偿问题。至于本案，实质是国家少征了应征的税款后，依法补足一开始就应征收的税额。司法机关和行政执法机关认识差距这么大，各有关法律规定不能相互衔接，当是主要原因。
案例之五：同一海关又发生的纳税义务人不服海关对另一种进口货物的多起归类补税和征税案例
某公司进口某商品多批，该海关一直根据总署有关部门答复，按某税号归类、征税，后海关总署归类技术委员会研究认为应适用另一税号，遂作出决定并通知各海关，自2003年1月1日起按新税号归类、征税。由于种种内部原因，该海关未及时执行这一决定，直到当年1 2月，决定对年内二百余批同一品种进口货物按总署归类技术委员会通知的税号补征税款。纳税义务人不服，提起214宗行政诉讼并要求赔偿损失。2004年，原告又进口几十批同类货物并坚持按原税号申报，海关则直接行使归类权，按新税号归类、征税。纳税义务人以海关归类不对和改变归类未事先通知、未对外公布为由又提起4 1起诉讼。诉讼期间，法院审判人员多次告知海关，法院审判庭、院领导都一致认为最起码214宗海关补税行为侵犯纳税义务人合法权益(主要理由如同原告所称，一是变更归类文件未对外公布，二是原征的税低，国内售价也就定的低，现补税会造成利润减少或亏损)，最后判决肯定是海关败诉。为避免败诉影响，希望海关主动退还所补征的税款，换得原告撤诉。该海关请示总署，海关总署认为补税是法定的海关日常业务行为，不能因为败诉后果放弃海关职责；补税是补回国家应征税款，不能因为败诉海关的“面子”而将这些税款退给企业，不能拿国家利益“换面子”；海关原归类、征税行政行为本质上是少征了国家税款，受损的是国家，不能接受原行为违法或不当予以纠正、补税损害了进口人合法权益的认识，并明确要求该关坚持依法应诉。后这一系列案件一法院裁准原告申请撤诉结案。
笔者认为，海关总署归类技术委员会决定作出之前的不同归类属于海关归类人员也难以认识一致的问题，因此，2003年之前进口人申报归类不妥和海关归类征税人员认可申报的有关税号、造成按较低税率征收税款，均不能认定为违法或过错，也不能再行补税(实际上海关对2003年以前的，确未补税，也未认定进口人申报有过错)。海关总署归类技术委员会作出自2003年1月1日进行调整的决定并通知各地海关之后，海关应坚决执行：但由于2003年5月前没有证据认定进口人知悉这一决定，2003年12之前海关没有正式通知这一决定，因此，海关不能认为进口人故意错报归类税号，不进行处罚是妥当的；海关未能执行这一决定是错误的，自2003年1月1日起按新归类补税是依法执行海关法和国务院关税条例的补税规定：进口人明知海关2003年12月补税是执行2003年1月1日起的海关总署有普遍约束力的归类决定(或认为是变更、调整原归类普遍认定)，2004年仍然按2002年错误归类申报是不对的(甚至可以按“申报不实”条款处罚的)，海关予以否定并按新归类税号征税是完全正确的，进口人对这样的征税行为也提起诉讼要求退税和赔偿损失是没有法律依据的。
原告人对上述214宗补税案和41宗征税案提起诉讼确也不是“无理纠缠”。虽然归类是海关法定权力，但作出新的归类决定(实为普遍性规定)不仅应通知全国海关，也应对外公布，便于进口人准确申报，也有利于进出口商经营赚钱。但我国法制现状并没有达到今年以前所有涉及行政相对人权利义务的行政规章以及规范性文件都对外公布，否则无效的程度(都象行政处罚法具体规定处罚法定、处罚公开，未公开设定的处罚无效)，对以前根据哪怕是未公布的规范性文件作出的行政行为，还不能一律司法认定“没有法律依据”，判决撤销。现在，国务院依法行政纲要确立了行政行为公开、公正的普遍原则，今后还依据内部文件(特别是今后还在制定内部文件)的规定损及相对人合法权益的，则应当认定行政机关负赔偿责任。
案例之六、之七：走私罪海关没收走私货物案
当事人刘某走私一批货物被海关查获，后经人民检察院提起公诉，人民法院判决认定刘某犯走私罪判处有期徒刑7年，但未判决没收走私货物。根据海关总署有关规定，该海关做出没收在扣货物的决定，当事人认为，海关依法只有权处理不构成走私罪或虽构成走私罪但司法机关决定不追究或决定免处刑罚的案件，本案已经法院判处刑罚，行政机关无权再作处罚决定，遂(通过其妻子代理)提起行政诉讼。法院审判人员私下认为应支持原告请求，但几年过去了，该案仍未判决。
又，某海关查获某公司走私货物一批，经人民法院审理，判处有关当事人个人有期徒刑，未判决法人犯罪并处刑罚，该海关根据海关总署有关规定，作出没收走私货物的处罚决定。该公司认为，既然只判决个人犯走私罪，货物属于单位，海关无权没收，乃提起行政诉讼。经人民法院审理，终审判决海关胜诉。
走私罪案件没收走私货物，现成为法律规定和刑事审判以及行政处罚的一个难题。19 5 1年《中华人民共和国暂行海关法》将违法海关法行为分为走私行为和违章行为，并采取例举式定义分别予以规定。1982年刑法关于走私罪的规定属于“引证罪状”，未规定何种行为是走私，只规定“违法海关法规，走私情节严重的”，判处一定刑罚。1987年海关法则直接规定何种行为是走私罪，并规定犯走私罪的，由人民法院追究刑事责任(对自然人判有期徒刑加罚金；第一次出现法人犯罪概念，法人犯走私罪，判处罚金)并没收走私货物；该法同时规定，(走私)情节较轻不构成走私罪的，由海关没收走私货物并处罚款。同年实施的《海关法行政处罚实施细则》则先规定何种行为是走私，然后规定不构成走私罪的走私行为由海关没收私货并处罚款。1988年全国人大常委会《惩治走私罪补充规定》采用“走私……的”“判……年有期徒刑”的体例，也没有直接规定“走私”和“走私罪”的概念，除分条规定各走私罪行为的主刑附加刑(比如有期徒刑加罚金)外，该规定还特别规定“法院判决和海关决定没收的走私货物，由海关变卖，上缴国库”。可以看出人大常委会这一补充规定，既包含实体规定，也包含程序规定；既有刑事法律规定，又有行政法律规定。由于1996年修改后的刑法生效，上述补充规定废止，走私罪是否由人民法院判决没收走私货物就缺少了依据。原因是《中华人民共和国刑法》是专门的刑事实体法，不能将海关没收私货进行规定。更由于刑法体系不可能专为没收走私货物问题而改变，导致连人民法院判决没收走私货物都无处规定(注：刑法规定可以没收财产，但明确规定“财产”是指犯罪人合法收入，而走私货物显然不是合法财产；刑法规定没收犯罪人违法所得和犯罪工具，但走私货物并不是走私人非法所得——不象贪污、盗窃等非法得到的赃款赃物，往往是合法购得后非法进出境。当然，也不是犯罪工具)。于是新刑法生效后发生一系列人民法院判决走私罪当事人刑罚但不判决没收私货的案件。另一方面，没收私货是古今中外惯例，我国人大常委会原“关于惩治走私罪的补充规定”也有规定，特别是实践中如果走私情节轻、不构成犯罪的走私行为，海关要没收私货，情节严重构成犯罪的反而不没收显然不符合刑事、行政处罚都要公平公正、与危害程度相当的法制基本原则，海关查扣的私货显然不能发还走私人，于是海关总署要求这种情况下由海关行政处罚没收。一旦形成行政诉讼，法院既认为海关法律依据不足，又难下决心判海关败诉。究其原因，也在于2000年新海关法变成专门的海关执法依据，不再直接规定走私罪和法院判决没收私货问题。据说经海关与公检法协调，“两高”同意要求人民法院判决走私罪时要一并判决没收私货，没判决的，认可由海关行政处罚没收。但因为不是法律依据，许多法院没有在刑事判决中执行；反过来在行政诉讼中，又不能作为判海关胜诉的法律依据。这里的问题是，走私罪法院判决没收或法院不判决没收而由海关没收的规定，刑法或海关法不宜写入的，完全可以而且应当通过立法及时另行做出规定，避免没收私货被认为侵犯公民法人合法财产的疑虑。
五、财产权行政法律保护机制的缺陷之二：法律救济制度范围过窄
案例之八：某公司行政复议发还汽车案
某外商投资企业进口免税小轿车一辆，后未经海关许可，擅自将车辆抵债，因不属合法解除海关监管，在未办理过后手续情况下双方私订协议认可车辆所有权转移，后被某海关发现，海关以涉嫌走私为由扣留，扣留凭单交付车辆控制人即债权人。经办案部门调查、审理，提交关案件审理委员会讨论，请示上级等复杂过程，认为认定原进口人即债权人以车抵债行为属“擅自出售特定减免税货物”的走私行为证据不足，几年后最终定性为“擅自转让海关监管货物”的“违反海关监管规定行为”，补税罚款并发还车辆。当事人拒不缴纳罚款税款，拒绝领回车辆(后改通知使用人，使用人认为车辆贬值，不足抵债，而且海关扣车时既然认为车辆是债务人名下的，债权人无理由领车)，却以车辆没过户，法律上所有权没有转移，就不存在“转让问题”；没有转让，就不存在补税问题：将车辆交由债权人使用是出于无奈，违法情节轻微而罚款过重：企业经济困难，无力承受罚款；车辆被海关扣留几年贬值严重，海关应当赔偿损失，或者给付扣留时同种车辆市场价格的价款为由提出行政复议申请。
毫无疑问，海关行政复议机关应当在依法维护国家利益的同时，依法维护作为复议申请人的行政相对人合法权益。问题是在复议中所依据的“法”方面，遇到许多难题。作为国务院行政法规的原《中华人民共和国海关法行政处罚实施细则》(以下简称“原细则”，已经于2004年9月修正，简称“新细则”)规定，保税进口的货物以及其他尚未办结海关手续的进口货物，统称“海关监管货物”；准予减税或免税进口的用于特定企业、特定用途、特定用途的货物统称“特定减免税货物”(新细则明确规定特定减免税货物也属海关监管货物)。原细则规定擅自出售海关减免税货物、海关监管货物的，均属走私行为；擅自转让、抵押、提取海关监管货物或者将特定减免税货物移作它用的，是违反海关监管规定行为，并规定对走私行为，没收走私货物并可处罚款；对违反海关监管规定行为，处罚款同时不免除当事人纳税义务。但在本案中，适用法律有许多难点：(1)小轿车属特定减免税货物，海关是否可以认定属“擅自出售”的走私行为?从民事法律规定看，没有支付收取货款的直接证据，加上违法签定的合同不受法律保护；从车辆买卖特殊规定看，车辆没过户不释为所有权转移，似乎认定“出售”困难。但从海关行政管理规定看，当事人有“擅自出售”抵债的故意并实施了抵债行为，车辆确实脱离海关监管并有偿转移，又似乎能认定走私行为成立。
(2)从有利当事人原则出发，认定走私证据不充分或适用法律勉强，改按违反海关监管规定(简称违规)从轻处理是可以的。但适用法律条款有困难。关于特定减免税货物，违规行为只有“移做他用”，一般应指用途改变，而本案行为性质是使用人改变用途未变。于是该海关适用“擅自转让海关监管货物”条款。实践中有不少海关适用这一条款处罚出售特定减免税货物但“出售”证据不足的行为，理由是许多特定减免税货物进口后仍被海关监管不能由进口人擅自处理，老细则又将“海关监管货物”解释为“保税货物以及其他尚未办结海关手续的进口货物”，因此可按“擅自转让”“其他尚未办结海关手续的进口货物”处理。但严格从立法逻辑上看，既然把特定减免税货物与海关监管货物分列，似乎当时立法并不认为特定减免税货物属海关监管货物。(3)在征税上，该海关要求补交全部税款理由不足。本案可认定当事人有出售故意，但海关既然扣留汽车，就意味着视汽车仍为当事人所有，而且车辆确无过户，既不认定出售走私，就应责令将车收回，既然车辆仍收回归当事人控制，就无补税之理。但车辆抵债归债权人使用期间相当于出售几年又回售，这几年是否应折价补税?法无规定，复议部门出现两种意见，一认为应补，理由是变相出售期间，没资格使用减免税货物的债券人使用几年用于抵债，理应由上手人补税：一认为没必要补，因为法律关系上车辆始终归当事人所有，既未销，就无税(如认为实质是销，就不该定违规补税罚款而应定走私没收)，变相出售期间税的便宜完全可以通过罚款剥夺。(4)在扣留、发还车辆问题上，海关是否负有赔偿责任?当事人复议一并提出赔偿请求，理由是海关长期扣留汽车，贬值严重；被申请人则答辩称海关扣留行为是依法履行职务，没有过错，我国赔偿法实行过错赔偿原则，只有违法采取强制措施造成损失才负赔偿责任。该海关还称，根据国家赔偿法关于扣留货物、物品的，“发还”即是赔偿，扣留货物、物品已经变卖的，“发还变卖款项”即为赔偿的有关规定，即使海关应负赔偿责任，发还汽车就完成赔偿，海关早已通知当事人领回汽车，申请人拒绝领回，不存在另行赔偿问题。
本案有关事实很简单，而仅仅适用法律条款有问题，本着效率原则，复议机关应当直接改变原行政行为并做出给予赔偿或不予赔偿决定。何况，老细则规定该细则的解释权属海关总署，而海关总署对“移做他用”作出“不仅指改变用途，还包括交付他人使用”的立法原意解释虽略属勉强，但合法有效。然而，考虑到有关强制措施、行政赔偿等方面法律规定的缺陷和部分人民法院关于行政赔偿的不同认识，为避免复议机关在实体问题上成为行政诉讼被告的风险，复议机关简单以有关事实有待进一步查请为由撤销原处罚、补税决定，责令该海关重新做出具体行政行为。该海关以“将特定减免税货物移做他用”(违法事实描述为“未经海关许可并办结海关手续，擅自将减免税进口汽车交给他人使用”)为由重新做出处罚决定，未再提出全额补税问题，而且，(出于息事宁人考虑?)既未要求补缴抵债期间税款，也未适当增加罚款额，同时再次要求当事人领回汽车。当事人并不领情，拒绝领车和缴纳罚款，并直接要求海关赔偿。海关拒绝赔偿，并断然拍卖车辆冲抵部分罚款，由于车辆严重贬值，所得价款很少，尚不足抵缴罚款。当事人不服，提起行政诉讼，人民法院认为扣留、以及变卖车辆抵缴罚款行为是依法履行职务；处罚行为“适用法律、法规正确，罚款额适当，程序合法”，判决维持原具体行政行为并驳回原告赔偿请求。
本案海关胜诉，实属侥幸。法院完全可能对适用“移做他用”提出不同意见，如本文第一个案例那样，也完全可能判决海关对依法扣留车辆期间造成的车辆贬值负赔偿责任。其实本案还有一个极有可能判决海关败诉的问题，即人民法院认为海关在办案初期就能查明车辆尚未过户和无法找到甚至不存在销售发票问题，即至少应认定不构成走私、应及时解除扣留措施。由此，法院甚至可以认定海关后来几年的扣留行为违法，造成车价贬值原因在海关违法，应负赔偿责任。
一个简单案件可能得出完全不同的司法结论，根源显然在于有关保护公民、法人财产权和保证行政机关准确执法的行政法律规定不够完整、不够充分、不够公平。如本案，行政扣留的采取、解除规定不够严格，而且没有时限(注：这些在新细则已解决)；走私、违反海关监管规定的界限以及特定减免税货物、海关监管货物的概念不够准确，有关特定减免税的违规行为不只有“移做他用”，同其他海关监管货物一样，也存在擅自转让、抵押、交付等等行为。
六、财产权行政法律保护机制的缺陷之三：以公共利益或紧急避险为由对公私财产的强占、剥夺不够合理以及对财产权的限制过当
案例之九：团体出国领班藏匿外币走私复议案
某出国团体从我国某口岸出境时，一女团员与海关检查人员发生争执，已经通过海关出境通道的女领班回来与团员“帮腔”，也争执起来，海关检查人员将二人带到检查房，交由两女关员进行人身检查，发现领班身上藏有巨额外币、人民币，决定将领班扣留，领班丈夫从外地赶来，着急之下，竟心脏病发作突然死亡，海关接触对领班的扣留，但对外币、人民币按走私予以没收。后当事人以外币属众团员集体所有，因众人没出国经验，怕款丢失，没有分发给大家，一直同意由领班代保管；人民币乃丈夫托她带给出境地某朋友、因出国带团事务紧急来不及交付；本人已经办完海关手续、海关人员因为她回来为团员帮腔生气、报复，才搜身、扣款为由，提出行政复议申请。被申请人即原处理海关答辩认为申请人称外币属团员集体所有，提供的证据只有众团员签字的一纸证明，人民币属朋友的证据只有朋友一纸声明，证据效力都不充分；当事人藏匿巨额外币、人民币未向海关申报，走私特征明显，请求复议机关维持原处罚决定。复议机关考虑到确实存在海关对当事人确已放行、在其回来为团员与海关交涉才被一同带去人身检查的事实和外币是否众团员共有以及人民币是否丈夫朋友所有难以确定等认定走私“有违情理”并考虑到“即使构成走私，其丈夫付出生命代价(海关当然无责任)的惩罚、教训也足够了”，决定改按“申报不实”的违规行为处理，罚款后放行其余款项。当事人对复议机关的“照顾”很是感激，作为被申请人的某海关则有些想不通，认为复议机关“不依法办事”、“没原则的同情”、“送人情”。
据了解，复议机关有关办案人员确实普遍同情申请人，但做出上述决定则决不仅仅因为“情理”。国家有关旅客携带外币人民币进出境的规定不严密、海关现场正面监管以及对违法行为的处罚缺乏全国统一性，特别是部分海关执法偏于严厉苛刻是复议机关忧虑的问题。携带自己所有的货币会被认定为走私而遭没收，当事人一般十分愤怒，其他旅客或社会人士也感到海关苛刻。其实，海关是在“依法办事”。国家对进出境外币人民币严格管理有历史的原因：过去我们被封锁，外币十分紧张、十分珍贵，只有国家批准的国营进出口公司有权开展对外贸易，而且每次动用外汇额度须经国家专门成立的外汇管理机构国家批准。对私人外汇，不许国内流通，国家鼓励存入银行，汇少成多，为国家所用。旅客从国外带进外币数量不受限制，但须登记，出去时仍可带出同样外币；国内旅客出境，允许自由带出的外币极少：国内旅客存入银行的外币，银行开具“出境携带证”可以不受数量限制，不存入银行的，开具携带证则十分困难。国家进入改革开放时期，进出口额飚升，国家外汇储备富足，但仍严格控制以防国际贸易大的不测，同时也严防套汇逃汇，打击走私洗钱，维护国家利益。问题是对个人外币出境限制仍十分严格值得商榷：一是国家已不必依赖个人外汇为国家储备，事实上要么大多数人的零散、临时性个人外汇因利息很少和手续麻烦不存入银行，要么存入时间极短就允许带出，国家都难指望用上；二是投机分子倒汇、走私分子洗钱、投资外商假报亏损向境外带钱等违法行为，海关很难查获，这些人违法应主要靠国内有关部门打击：三是货币因其体积小、价值大、易丢失的特征，不要说进出境，旅客国内行走都会密藏不宣，许多旅客携合法来源的货币进出境也常常会密藏不露，更不向海关申报。恰恰这种情况，按现行规定，完全可以定性(逃避海关监管，藏匿国家限制进出境物品进出境)走私，予以没收，而这显然不近情理；四是“伪报瞒报”甚至“未向海关申报”就可构成走私，而“申报不实”则属于违法性质不同的“违规”，但在实践上，两者很难分清，这又造成同样行为，有的海关按走私没收，有的海关按违规发还的执法不统一现象。如果有关部门进行立法修改，一是个人自由携带数量扩大：二是只要证明来源合法，一律不按走私处理，予以罚款后发还退运。这样做，显然会缓解对海关的误解、抱怨，便利海关执法，特别是符合保护公民、法人合法财产的精神。
案例之十：海关稽查封存企业帐册诉讼案
某海关稽查发现进料加工贸易企业部分进口料件及加工成品未经海关许可并补缴进口关税擅自内销国内，又经查明企业不是出于逃(避进口许可)证逃(避缴纳进口关税及增殖)税目的而是因为当时国际政治经济形势变化，规定期限内出口外销已不可能，死扣条文认定为走私(按规定，“擅自销售”保税货物即为走私)有失公允、合理，决定补税罚款处理。企业不服，提起行政诉讼。一审判决维持海关处罚决定后原告未上诉。本案案情简单，原告承认擅自内销事实，起诉主要理由是内销出于无奈，没有逃税故意，海关罚款近千万元太重。海关答辩指出海关正是考虑到没有逃税故意才从轻处理，没有定性走私，在违规有关条款中罚款额规定为“货物等值或税款两倍以下”，本案海关罚款额占货值40％，虽略高于其他违规案件(一般处货值10—30％)，但同定性走私没收货物加罚款相比，显然很轻。之所以提出作案例，是因为原告提出、并未为法院注意一句话。原告在开庭时说，“海关稽查扣留的二十几箱账册资料至今未还”，直接影响企业业务开展。按当时的情况，海关长时间扣留账册，很难说违法，因为国务院海关稽查条例规定海关有权查封涉嫌违法的账册资料，但没有就解除扣留做出规定。问题是该条例有“海关稽查不得影响企业正常经营活动”原则性规定，海关稽查结束几个月了，还没有发还账册，显然不妥。依照实施依法行政纲要关于法律行政法规没有规定的，行政机关不得以不作为方式影响公民法人合法权益的规定，这种行为应承担赔偿责任。新公布的《海关行政处罚实施条例》对扣留作了明确时限规定，这无疑对保护公民法人财产权大有好处。
七、财产权行政法律保护机制的缺陷之四：对无过错第三人财产权的保护没有规定或规定不完善：在涉及财产权获取、保护或剥夺、限制时，常出现(或人为制造)行政法与民事法律、与刑事法律的交又、重叠或冲突，于是在行政管理或司法审判中，同一事实完全可能导致相反的结果。
案例之十一：某领事馆要求发还发货人货款案
某国际船舶在我国领海以内运输香烟，海关登临检查，发现没有合法运输证明，进一步调查后，海关以运输工具负责人为当事人移送司法机关，最终被判有期徒刑，香烟由海关变卖，价款上缴国库。此间，某国使馆人员拜会海关官员，要求发还香烟价款，理由是供货方为该国受法商人，供货方与购货方订立合乎国际贸易惯例的香烟购销合同，合同条件规定或到目的港付款。现海关及法院只认定运输工具负责人走私，而未认定收货人走私(即使认定收货人走私也与发货人无关)，发货方没有违反中国任何法律，而依合同规定仍保有对货物的所有权，因此应当发还香烟价款。海关方面解释，我国刑法和海关法都对内海、领海运输我国禁止、限制进出口和依法应当缴纳关税的货物没有合法证明的按走私罪或走私行为处理，由于处理的是“运输行为”，当然要以运输工具负责人为当事人。从立法原意上说，如果因为货物不屈运输工具负责人所有就不没收，这种运输行为就不可能制止。内海领海可能走私大陆的货物由海关没收也是各国通例，并且符合海洋法公约。使馆表示理解，但总认为发货方没任何过错承担巨额损失不甚合理。供货方今后避免与信誉不好的公司签定贸易合同，或者将交货地订为离境地当时减少贸易风险的良策，但法律如何减少无过错供货方损失获得大部分土地使用权(其实也不过冲抵贷款的几十分之一!)，海关得到一小部分土地使用权冲抵设备内销税款(按比例分得，也只占进口申报价格的几十分之一!)。海关方面认为，税款是国家的，不是作为机关法人的海关私有的，海关并不需要什么土地使用权(海关是“吃皇粮的”，其自身办公用房、宿舍用房由国家财政专款)、也不做土地买卖，而且，按地方规定，土地使用权转让，还要向土地管理部门缴纳土地转让费——海关显然没有这笔开支。海关不同意将土地使用权直接划归海关，但不要土地就什么也没有，经多方协调，最终由土地管理部门拍卖使用权，价款冲抵关税上缴国库。令人苦笑不得的是，海关以外商为纳税义务人，税票却开给土地管理部门，土地部门转新的土地使用权买主。
本案当然不止上述苦笑不得的一点问题。更严重的是：(1)银行违背起码常识，以进口设备做进口设备加购买土地的贷款(一是不知道设备到底值几个钱；而是确实值钱，其抵押价值永远低于贷款价值，因为贷款还包括购买土地、建筑厂房的费用)，究竟为何?(2)银行巨额损失实际是国有财产的巨额损失，向谁追偿?要不要追究银行以及极力促成项目的地方政府的刑事、行政、经济责任? (3)以减免税进口货物作抵押，依法须经海关同意，此事同意没有?如经海关同意，海关审查没有?如果知道是进口本批货物抵押贷款还批准抵押，是否也应承担责任?(4)诈骗案拍卖事实上不值钱的进口设备，还应不应补征进口关税? (5)减免税设备法律上属“海关监管货物”：依法律规定，海关监管货物属“尚未办结海关手续的进口货物”，进入国内市场，似乎应当先办结进口手续(包括补征关税手续)。但考虑到缴完关税往往印象其他债主利益(常出现扣除税款所剩无几，银行及其他大债主可能什么也分不到)，在破产案件中，人民法院一般都将海关列为普通民事债主，这显然与行政法律原则冲突，特别是等于把国家税款冲抵了民事债务。遗憾的是，上述种种情况行政法律都没有明确规定。
案例之十六：某国外银行以所有权人身份要求发还超期未报关货物变卖余款案
某公司进口钢材5000余吨，但钢材抵港后该公司未向海关申报进口。因超期五人申报，进口地海关依法将该公司以信用证方式进口国家限制进口的钢提取拍卖，所得价款在依法扣除运输、装卸、储存等费用和进口税款后由海关留存。后来，接受转让提单的某外国银行向汕头海关申请发还余款，并出示了我国家主管部门发给其他公司的进口许可证件。但海关认为，该银行不具有我国(海关法》规定的“收货人”资格、且不能提交有效进口许可证件，决定不予发还。该银行遂向人民法院提起诉讼。某中院一审判决海关作出外国银行无权申领案涉余款的决定违法，拍卖价款应发还原告。海关不服，向某高级人民法院提出上诉，高院二审判决维持一审关于海关关于原告无权申领发还货款的决定违法的判决，撤销一审关于海关发还货款的判决，责令被告对原告发还变卖案涉货物余款的申请重新作出具体行政行为。后海关根据省高院的二审判决重新作出行政决定时，仍认定海关将案涉余款发还给进口货物收货人以外的任意第三人没有法律依据；该外国银行不是87年《海关法》以及海关总署(海关对报关单位和报关员的管理规定}中所规定的“进口货物的收货人”，因此再次决定不予发还有关款项。银行对该项行政决定不服，再次向汕头市中级人民法院提起诉讼。人民法院对该案再次作出一审判决，坚持认定被告海关以海关总署行政规章中的“进口货物收货人”的定义来解释海关法中“收货人”的含义没有法律依据，“根据海商法以及外贸法以及国际惯例的通常理解”，收货人应当包括提单持有人；海关以行政规章对作为涉外当事人的原告没有约束力，被告适用法律错误：被告作出不予发还拍卖余款的《决定》构成不履行法定职责；在没有收货人依法向海关申报进口的情况下，海关对超期货物的变卖处理，属于强制收货人办理进口纳税手续，履行其法定义务的措施，再次判决海关败诉。海关当然不服，认为海关依法从变卖款中强制扣缴税款，仅是代收货人履行了部分海关可代为执行的义务，并不免除收货人应尽的其他法律义务，如办理报关手续、提交许可证件等接受海关监管的义务；且在《海关法》中，明确将“收货人”和“货物所有人”区分开来，如第三十条第四款，“收货人或者货物所有人声明放弃的进口货物，由海关提取依法变卖处理”，因此，超期未报关货物海关依法提取变卖的余款，有权申请发还的主体只能是进口货物收货人。由此，海关又提出上诉，但据二审法院透漏的情况，海关败诉可能极大。
本案海关如最终败诉，无疑按海关法应上缴国库的财产由法院强制按民法、“海商法以及外贸法和国际惯例的通常理解”判给了持有提单的外国银行。问题当然不应从法官或海关人员个人法律素质上找答案，有关法律的不衔接无疑是主要原因。(关于收货人，海关法如上所述，虽未直接解释，但既然指为纳税义务人，应指直接进口人。但由于我国以前实行外贸代理制度，外贸经营单位必须是外贸主管部门批准的国营的有进出口权的单位以及外商投资企业，表面上进口人实是外贸经营单位，实际上最终用户或称实际收货人并不直接参与进口——只有提供进出口许可证方面，外贸经营单位和委托进口单位即最终用户提供的许可证件均有效。实际做法上，外贸，经营单位——进出口公司负责对外谈判、以自己的名义签定进口合同，’用自己的外汇额度对外付汇，用人民币向海关缴纳关税，然后，向委托进口人收取对外付汇的折价人民币、”代付”的关税、代理进口费，因此就外贸公司既进口经营单位与委托进口人关系而言，确实是、种民事代理关系。问题是就海关行政管理而言，外贸公司负责对外签约、付汇，又负责向海关报关纳税，海关当然视外贸公司为进口人、收货人。不过，有时为简化手续，国内委托进口货物的最终用户直接代外贸公司缴税，海关也照收，一般以外贸公司为纳税人出具税票，也有个别海关考虑到反正税款最终由用户也就是委托进口人承担，因而错误地以委托进口人为纳税义务人开具税票的。这样的错误做法之所以没出混乱，在于海关进出口报关单上以及报关单填制规范上有经营单位和收货单位两项，前者指外贸法上的进出口经营单位也就是海关法上的收货人，后者指最终用户也就是委托进口人，税单出具给谁，都能保证该批进口货物完税也保证不可能重复征税，这在海关人方面清清楚楚，外贸公司以及委托今后人方面，也都清楚。但到了法院，一是海关法出现的是收货人概念、外贸法出现的是经营单位概念，海关规章级别的报关规定又出现经营单位和收货单位的概念，海关工作实践上又存在以收货单位为“纳税义务人”的情况，司法人员不免认为“收货单位”才是海关法上的“收货人”，既然收货人可以不是直接进口人，这样的“收货人”能有资格申请发还货款，根据“海商法、外贸法和其他法律、行政法规以及国际惯例”，持有提单因而对货物有所有权其他人的也应能享有“收货人”资格，有权申请发还余款。至于海关报关单及其填制规范，只有规章效力，可以不参照。——因此，从法院方面考虑，对不熟悉的事实上又是规定不清楚的进出口管理规定出现上述理解，也不关乎法官个人素质，而是法律制度不完善作怪。)
九、完善保护财产权的行政法律机制
上述十六个案例以及笔者的评议，我们应不难看到完善行政法律机制，加强对财产权保护的重要性和急迫性，同时也顺理成章地引出了笔者如下思考和建议：
(一)完善保护财产权的立法机制
考虑到人大和国务院立法力量远远不足而且短时间内不可能培养大批熟悉各行政部门业务和法律事务的专家，目前行政执法的主要依据还是行政规章的实际情况，建议机制上允许和要求从法学专家、律师、行政相对人中的法律人才、行政审判法官中聘请立法顾问，参与规章制定以及国务院行政法规的立法和对备案规章的审查工作。
考虑到部门行政立法重视行政效率但忽视相对人合法权益保护的自然倾向，建议重要规章生效前向社会公布、所有规章引入听证(范围可大可小，不影响立法效率)机制。
考虑到人民法院人员难以对规范各行各业管理行为的行政法律规范都精通了解，建议最高法院吸取国务院以及各有关行政部门的法制机构的专家一起研究提出比较详细的相关 司法解释。
(二)适当扩大行政赔偿范围、适当引入行政补偿制度，进一步减轻由于“正常”的行政执法行为给公民、法人或其他组织造成的财产损失。
(三)针对具体事项严格规定紧急避险限度，适当补偿损失；适当缩小对财产的法定征收、征用范围和数额，严格细密规范对收取保证金、抵押物，提供行政担保，特别是认真清理、严格限制罚没、查封、冻结、扣留财产的规定。
(四)多渠道解决无过错第三人财产权保护问题，诸如行政机关负有义务提供证据保证其在民事诉讼活动的有利地位；国家在确有证据表明无过错第三人无法通过民事渠道得到损失赔偿时，补偿或部分补偿被行政机关以他人违法名义对其造成的财产损失：修改法律规定，一定情况下给予第三人以行政相对人的同等法律地位。比如本文最后一个案例，修改法律规定，允许在原进口人“失踪”(确有证据证明)情况下，公民、法人或其他组织以及外国人、外国组织对进口货物具有所有权(确有证据证明)的，允许其以所有权人身份领取货物拍卖价款扣除同类正品进口货物国内零售价与到岸价格之差(相当于扣除税款、进口许可证件引起的差价、原进口人经营利润)以及仓储、变卖费用后的余款，既维护了国家进出口贸易管制和货物进出境海关管理秩序，又保护了货物所有权人的合法权益。
(五)立法充分考虑到维护公民、法人及其他组织合法权益的同时，对保护国有财产也应有具体细密的规定。
(六)国务院法制机构组织专门机构和人才，包括从社会聘请专家学者和从各行政部门聘请专门人才，作为日常业务工作，及时研究解决涉及行政法与刑事立法、民事立法交叉、冲突以及行政部门法之间交叉、冲突的问题，特别是研究解决保护行政相对人以及第三人财产权的执法难题，为行政执法部门提供行政法规的立法解释和(在全国人大常委会未能及时进行法律的立法解释之前)执行法律的行政解释。
